＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊
以下为政制事务局局长孙明扬昨日（星期三）在立法会会议上就「区域组织检讨」的动议辩论的致辞全文：
主席：
首先多谢各位议员就议案辩论发表多方面的意见，深具参考价值。重组区域组织是一个极具富争议性的问题，刚才在会议厅已听得很清楚，各政党的意见颇不一致，亦与我们的初步看法不同。正如很多议员所说，这实不足为奇，因为有些问题现时还没有完满的解决方案，我期望在政制事务委员会日后的会议上继续跟进，我们的目标是尽量减少彼此的分歧，期望达致一个大多数人都能够接纳的解决方案。
我今天所提的是我们对重组区域组织的初步看法，包括我们的目标及落实有关安排的建议。我想强调这并不表示政府对这个问题已经作出了一个决定。我所讲的只是我们在整个决策过程中所踏出的第一步，之后尚有漫长的道路要走。这会是议员和我们并肩同行的路途。
去年十月行政长官发表施政报告，提出要评估现时两个市政局和十八个区议会的区域组织架构是否能配合社会的转变，提供切合市民需要而又有效率的服务。
《基本法》为特区的区域组织架构安排，预留了灵活的空间。在《基本法》的起草过程中，各界人士就未来区域组织的架构，曾经提出几项不同的建议，包括维持现状，以至合并或解散部分区域组织。由于意见纷纭，《基本法》第九十七和九十八条只作宽松的规定。所采用的字眼，例如「可设立」、「或负责」具有弹性，让特区政府可自行决定细节。
检讨和改革的需要
－－－－－－－－
在过去两个月的谘询期内，我们已积极透过不同的渠道鼓励公众人士发表意见。我们察觉近期涌现一些言论，表示特区政府应该先解决一些迫切性的政经事务，例如金融风暴造成的社会问题。现阶段应该维持现有的区域组织架构，待适当时机，再作检讨；以免在特区政府成立不久，即对区域组织作重大的改变，令目前的稳定局面受到冲击，影响市民信心。
我同意区域组织的检讨要慎重行事，但鉴于目前的区域组织是去年回归之后的过渡性安排，属「临时性组织」，议员的任期至明年底届满，所以我们必须要在此之前把握时机，为特区未来区域组织作出妥善的安排。
我们检讨的首要任务是就整个架构制定最佳的长远目标，订下明确安排，然后考虑达致这个目标的途径。
作为一个开放的政府，我认为我们应尽量听取议员和市民大众的看法，加强我们决策过程的透明度。我们希望社会各界会就我们的初步看法作出积极的回应，好让我们的最后决定，能够广为市民大众所接纳。
市政局政治功能减退
－－－－－－－－－
有很多议员说我们在政权上政治上在谘询文件上没有交待，现在我想在此作出交待。
八十年代以前，由于种种原因，香港没有民选的立法机关，市政局是当时唯一有民选代表的机构。民选的市政局议员除了处理本身负责的食物及环境生、文化康体等事务外，还兼任非正式的「冤情大使」，甚至是负责监察政府有关方面的政策。但随代议政制的发展，市政局议员所扮演的「冤情大使」和公共政策监督者的角色，已经淡化。
首先，一九八二年成立的十八个区议会虽然主要的职能是谘询性的机构，但由于讨论和关注的议题十分广泛，可以说是无所不谈。加上贴近基层，能够有效反映民意，监察地区施政，因而成为官民之间有效的沟通桥梁。在推动地方民主和社区参与方面，发挥很大的作用。
接，九十年代初立法机关引入部分直选议席，继而发展到特区第一届立法会议员全部由选举产生，并且将会按《基本法》的时间表逐步迈向全面直选。立法会是一个有公信力的民选议会，除了立法和审核财政预算外，更透过成立事务委员会、口头及书面质询及动议辩论等方法，监察特区政府各方面的施政。
反观，两个市政局虽然在培育人才方面发挥过一定的作用，有不少立法会议员循参选市政工作的途径，晋身立法机构；但由于两局负责的工作范围狭窄，只涉及食物安全、环境生、文艺和康体几个范畴，难以成为在地区层面推动民主参与的重心。从我们收到的市民意见可看到，一般市民较关注两个市政局是否能提供良好的服务，而并非作为民选议会的角色。我留意到最近香港大学社会科学研究中心所做的独立民意调查结果显示，在三级议会中，市民对两个市政局的服务成效的评价，比立法会和十八个区议会低。
简而言之，两个市政局的政治功能随代议政制进一步的发展经已淡化。这并不是李华明议员所指我说「完成了」，他们并未完成了，而只是淡化了了。我们实在没有充分理由单从政制及政治的层面去考虑有关的建议。我们应从行政管理角度去寻求一个有利于统筹食物安全及环境生，又能有效提供文艺、康体服务的方案。
从行政管理的角度来看，《谘询文件》已经明确指出目前两个市政局和两个市政总署，与一些相关的政府部门（例如生署、渔农处和环保署等），以及其他法定组织（例如香港艺术发展局、香港康体发展局和十八个区议会），出现了职权分散或职权重叠的问题，需要正视。
食物安全、环境生
－－－－－－－－－
有关职权分散的问题，当然以食物安全事故最引起公众的关注。有议员批评政府「借'§翩v，即借「禽流感」事件抹黑两个市政局。其实，我们绝对无意就个别事件责难两个市政局，所以我不明白为何那么多议员自动对号入座。《谘询文件》以「禽流感」事件做例子，只是要指出现时处理食物安全工作的架构的不足之处。
由于部门之间职责过于分散，要处理一件涉及食物进口、批发、零售、屠宰、制造、贮存、食用和疾病控制等等环节的事故时，涉及的部门和机构（包括两个市政局）不下六、七个之多，局和局、署和署之间，并无从属关系，加上有时候分工欠清晰，协调起来常常遇到不少困难。在平常日子，多花时间做跨部门协调，虽然会影响效率，问题还不算大，但遇上分秒必争的紧急事故，例如「禽流感」事件，就暴露了这个架构的严重弱点。
我们经历了这些食物安全事故，也听到社会上（包括医学界人士）清晰和强烈的意见，要求政府加强部门之间处理食物生事务的统筹和协调工作，将有关工作尽可能集中由一个部门处理，并向一个政策局负责，以便加强问责性和应变能力。为了回应这些要求，政府才在《谘询文件》中明确地提出解决有关问题的可行方案。
我们收集到的不少精警的意见，经考虑后，我们的初步结论是以上重组政府部门及政策局的建议，不失为一个可行的目标。
当然在落实这个建议之前，政府有需要清楚交待新设部门的组成方式、工作范围、与其他有关部门的工作关系、实际统筹及协调的模式等等。至于负责这个新部门的政策局的相应安排亦应一并考虑。我很高兴我们已经准备就绪，将于下星期展开政府内部有关检讨工作，希望于本年底之前能够制定一个详尽的可行方案，包括如何将现时两个市政局所负责的食物安全及环境生工作重新分配，以利统筹及协调。
以上建议绝不会导致一些人所说的政府自把自为、缺乏民主监督的情况。相反，由于权责清晰，立法会能更有效地监察有关的政策制订和审核财政拨款。而在地区层面，区议会亦能更有效地监察政府部门的工作，有关环境生的问题无须像现时这样，在市政局和区议会两层次之间反覆讨论。
至于李华明议员提及的两个临时市政局通过的「一个市政局及一个市政总署」方案。我们觉得无论从行政管理和政治体制的角度来考虑，都是不能接受的方案，也不能像某些人所提出的，作为一个长远改革的过渡性安排。
首先，将两个市政局和两个市政署合并是一个非常重大的手术，涉及差不多三万名员工和统一两个市政局目前很多不同的做法。完成这个手术后，由于有一个全新的市政局，日后假如想要再进一步精简三级议会架构，例如合并成为两级议会，将会面对更加大的阻力，因此，“一局一署”绝不能作为一个过渡性方案来考虑。
从行政效率的角度来看，由“一局一署”来处理所有食物安全和环境生问题以及提供全港的文化、康体服务，也不可行。要做好统筹和协调的工作，这个「市政局」和「市政总署」必须独力负责目前分散由不同部门（例如生署、渔农处和环保署）处理的食物安全和环境生工作。一个近三万人，即全港六分之一的公务员的庞大部门，涉及的工作范围如此庞杂，需要很多方面的专业知识，很难找到一个能管理好这个部门的署长，另一方面，透过选举产生的议员，我们不能保证他们拥有全面相关的专业知识，所以会有很大的困难兼顾众多范畴的决策和监管工作。
尤其是遇到食物或环境生的紧急事故，这样一个架构是否能够当机立断，作出迅速和有效的反应，我想市民大众都会有很大的疑问。
此外，一个全港性的市政局，管理六分之一的公务员，并全权处理所有涉及食物安全、食物和环境生的事务，是否超越了《基本法》对区域组织的性质和职权的规限，相信会有争议。但无论如何，这个拥有强大行政权和财权的市政局，亦会很大程度削弱立法会根据《基本法》所拥有的监察政府的权力，在政治层面会产生冲击。
有议员提出另一个建议，由政府负责食物安全工作，而由一个合并的市政局负责所有的环境生事宜。理论上，我们可以清晰划分两者的工作范畴，但在很多情况下，食物安全和环境生问题是互相紧扣、难以截然划分的。街市管理就是一个好例子，假如街市环境生差，必然会影响到售卖的食物的安全程度。假如因职责分散而不能有效统筹街市整体的食物安全和环境生工作，服务将难以改进。
到目前为止，从行政管理的角度来看，把食物安全和环境生工作重新分配，交由一个新部门和一个政策局去承担是最恰当的安排；因为这有利于调整分工，以达致理想的协调和统筹效果。
文化、艺术、康体
－－－－－－－－
至于如何更有效地执行两个市政局余下的文化艺术和康乐体育职能，我们至今收集到的主流意见可归纳为两个方案：一是将两个市政局合并为一个局，专责文艺康体的工作；另一个则是解散两个市政局，将有关的职能转交政府部门或分别负责文艺和康体的现有法定组织。
第一个方案的好处是保持一个民选的议会架构，但是否值得为了文艺康体事务而举行大规模的全港性选举，而民选的议员是否具备相关的专长，推动文艺和康体的发展，实在是一个疑问。
第二个方案的好处是专门负责文艺和康体工作的法定组织既可包罗社区代表，又可让文艺和体育界人士参与，较易在专业参与和社区需求之间取得平衡。
我们要考虑的是如何善用资源，有效地推动香港文化艺术和体育的发展。目前资源分散、缺乏协调、总体政策薄弱的情况，为不少艺术和体育界人士所诟病。既然我们已清楚看到问题所在，就不应留恋旧有架构，而应致力为推动香港未来文化艺术和康体的发展奠下基石。我们将收集到的意见作深入的分析后，会再手研究筹组新架构的细节。我们将会利用这个机会，一并研究如何改善一些长期为文化艺术界和体育界人士所诟病的问题。
区议会
－－－
交待完了两个市政局，我们再交待对区议会的看法。社会人士普遍认为区议会制度运作相当良好。一般评论都认同区议会的功能，及其工作的表现。我们收到很多意见都认为应加强区议会在推动社区参与方面的角色。有论者认为区议会可以协助政府大力推动一些大规模的基层运动和工作：例如加强防火意识、保障家居安全、改善大厦管理、推动旧区重建和健康生活等等。他们建议政府应增加各区民政事务处的人手以支援区议会，使区议会更能发挥其功能；同时亦应增加对区议员的支援，使他们能加强对市民的服务、跟进市民的投诉，以及更有效地反映民意。
我们同意考虑为区议员提供额外的支援，例如按照实报实销的方式，提供额外津贴给区议员设立办事处、聘请议员助理，为市民提供更好的服务。
当我们稍后详细研究如何重新调配各种功能时，我们会一并考虑如何加强区议会的角色，参与监管一些地区设施及服务。我们亦会考虑日后增加各区民政事务处的人手及区议会的拨款，以配合区议会额外承担的功能。
我们预期在今年底之前，可向立法会提交条例草案，以便筹备成立特区第一届区议会。我们亦会同时提交有关区议会选举的条例草案，以争取明年底之前进行有关选举。
成员组合
－－－－
我听到很多有关区域组织组成方法的不同意见。我想指出一个事实，就是目前两个临时市政局合共一百位议员，超过三分之二是同时兼任区议员或同时兼任立法会议员的「双料」或「三料」议员，所以假如（我强调是「假如」）两个市政局不复存在，对议员参与政治和社区服务的影响不大。
不少人认为所有区域组织的议席应由全面直选产生，但也有不少人（包括乡议局和部分区议员）赞同维持区域组织的当然议席，以便反映「新界原居民」的需要和保障乡郊少数社群的权益；同时也有不少人赞成保留少数委任议席，让一些有专业知识或丰富社区经验人士，参与区域组织的工作，以补民选议员的不足。此外，还有一些意见认为假如保留一个市政局负责文化康体的工作。
我们会仔细考虑以上各种意见，当然包括何秀兰议员所建议采纳一人一票普选原则产生的议会，我们将会在这方面作出决定。
有关谘询工作的质疑
－－－－－－－－－
最后，我想回应一些议员对我们谘询工作提出的质询，有议员认为我们能 制造民意、领导民意，我觉得这看高了我们，如果我们做到制造民意、领导民意，政府的处境就不会像现在的不堪。
有议员认为谘询期太短，无法做到充分谘询各界的意见。谘询期当然愈长愈好。但客观上，我们需要赶及明年底临时区域组织议员任期届满前，安排选举，因此，时间实在非常紧迫。根据过往的经验，当有关选举安排的主体法例通过后,我们大约要花大半年时间做筹备选举的实务工作，所以选举条例祚n在今年底提交立法会审议，因此，有关未来区域组织架构的大方向，必须于行政长官十月初发表施政报告时有所定案，才能及时草拟法例。在这个时间表的限制下，我们只能作两个月的公开谘询，不过我们已尽了最大努力，作出广泛和充分的谘询。
有议员不满意政府在谘询期未完结之前，就对区域组织的未来发展方向「拍板定案」，而且觉得政府威胁不提交新的市政局选举条例草案，让两个市政局「自然死亡」，是行政「霸道」，罔顾民意。首先我必须强调，作为一个负责任的政府，我们绝对不会利用法例上的「灰色地带」，我们不会绕过立法会而解散两个市政局的。假如日后政府决定两个市政局的未来定向，我们必定会提交有关的条例草案，将两个临时市政局的职权或未来定向清清晰晰地向立法会提出，我们如果需要将两市局的职权交给新的架构，我们会用立法的方式提交给本立法会考虑，我们目的是希望做到光明磊落，并且避免出现任何衔接上引起的法律问题。
正如我刚才所说，我以上所提出的只是初步看法，并非政府的最终决定。我相信最重的是保持开放和高透明度。我选择公开我们的初步看法，因为我们要争取明年底前落实新架构的准备工作，所以下星期就要开展政府内部改组的研究工作。我希望尽快向各位议员在这方面我们的工作有成效后第一时间作清楚的交待，使各位议员在充分了解政府初步的看法的情况下，提出更具体的建议，并希望藉此引发更多讨论，以期做到集思广益，寻求解决问题的最佳办法。
虽然目前似乎各政党与我们各自的初步看法仍有一段距离，但我们不应采取对立的态度，刚才有议员说我们应采取合作的态度，只要我们都以市民的利益为前题，日后透过不断的讨论和协商，并且一同详细分析社会各界人士提出的各种意见，大家必定能够逐渐拉近距离，并且最终达到共识，为改善食物安全、环境生服务，推动文化艺术和康乐体育的发展，以及加强地方行政和谘询工作，设计出一套理想的新架构，以配合下一世纪香港长远的发展。
谢谢主席。
完
一九九八年七月三十日（星期四）