＊＊＊＊＊＊＊＊＊

以下为署理工商局局长蔡莹璧今日(星期三)在立法会会议上就李永达议员的「反垄断」动议辩论致辞全文:

主席女士：

我刚才聆听了李永达议员及其他议员就议案发表的宝贵意见。首先多谢各位议员对本港竞争政策这个重要课题的重视，我希望藉此机会讲述一下政府的立场和看法。

特区政府竞争政策的目标，是要提高经济效益和促进自由贸易，从而惠及消费者。我们所讲的「经济效益」，就是指有效率地去分配有限的资源，希望令整体社会在可能范围内获得最大的经济裨益。李永达议员在议案措辞中提及公平竞争法的目标是推动企业创新，和促进消费者权益。这与香港特区政府一贯所持的竞争政策目标是一致的。虽然如此，我需要强调一点：引入竞争法，只是达致上述目标的一种途径，而非最终目标。如果未经深思熟虑，便引入竞争法，短期来说或许可使部分人士有所得益，但长远而言，对营商环境、消费者以及整体经济并不一定有好处。

一直以来，本港奉行的基本经济原则，是让市场力量自由运作，而政府尽量少加干预。只有在市场机制并不合适的情况下，政府在深思熟虑后才会介入，扮演一个监察者、或货品及服务提供者的角色。而且，政府往往会刻意把我们的介入程度减至最低，以保障市场的自由运作。我们深信，这个原则最能有效加强新来者进入市场或在市场上竞逐的机会，继而促使资源有效分配，促进竞争和效率，以及减低成本和价格。基于这个考虑，政府会慎重研究各行业的不同需要和特性，分别采纳适合不同行业所需的政策来维护健康的竞争，使新公司进入市场的能力，不会因不公平市场障碍而被削弱。这个政策一向深受商界及市民大众所理解及支持，亦为香港的经济成长带来不少贡献。在多份权威的国际竞争力报告中，香港均被公认为世界上最具竞争力的地区之一。我们当然不会因这些成绩而沾沾自喜，相反，我们会继续努力，确保这个自由市场不会受到不必要的干预。

今天的议案，是要求政府制定一条公平竞争法。在深入讨论前，我希望先讲讲一个很基本的问题：甚么是竞争法?

李永达议员在议案中指公平竞争法的目的，是消除不公平的市场障碍，以推动企业创新，并促进消费者权益。但究竟甚么是不公平的市场障碍，或我们所谓的限制性经营手法呢？简单而言，限制性经营手法可包括横向协议(如操纵价格、分占市场)，也包括纵向协议(如操纵转售价、独家经营)和滥用市场垄断地位等。但要分辨某一经营手法是否妨碍竞争，以及甚么是最佳方法处理这些问题，国际经济组织及学术界仍然没有一致的意见。就算是制定了竞争法的国家，受监管的限制性经营手法范围也十分不同。以美国为例，占有市场百分之七十五才被界定为支配市场，而在其邻国加拿大，有关标准是百分之三十五。此外，很多国家在处理纵向协议及合并等问题上的手法亦相当不同。

在现代商业环境瞬息万变和市场多元化的情况下，要断定何谓合理、准确和适用于各行各业的监管范围是非常困难的。不过，政府在一九九七年研究是否制定竞争法时，曾经谘询超过110家具代表性的机构。回覆者的主流意见认为不是所有的横向协议和纵向协议都会妨碍竞争。另一方面，一套概括性的竞争法很可能会把一些无害的经济活动也纳入法网，结果只会适得其反。

此外，在复杂的商业环境下，要执行一条竞争法例，就必须设立一个专业、资源充足及拥有足够调查权力的机构去承担这个职责。一些国家，例如南韩，甚至设立专门的政府部门和法院来处理有关竞争的诉讼。向来以市场自由见称的香港，是否有必要设立这类规模庞大的组织呢？如果我们不打算设立这类机构，另一个选择是尽量将法例写得简单，然后留待法庭去审理。但这样做，则只会回到我们较早前的问题─是否应该制定一条我们不能确定实际监管范围的重要法例？相信大家都会同意，草率地制定一条含糊不清或者存在大量灰色地带的竞争法例，非但不能解决问题，还会令有意在港投资的商人却步，更会影响本港自由市场的声誉，这并不是我们大家想见到的结果。

再者，我们必须考虑到在某些情况下，盲目地禁止或取缔一些表面上看似限制性的经营手法，未必是最有经济效益的政策，也可能违背了保卫自由市场的原意。例如对竞争不多的行业实行一条概括性的竞争法可能会出现矫枉过正的情况。这些行业，看似有垄断的行为，其实未必涉及限制性经营手法。此外，每个行业的实际市场情况不同，我们很难预先判断个别营商手法对竞争的影响。让我举以下两个例子：

(i) 合谋协议往往被视为违反竞争原则。但是，若这些协议的目的，是为了获得规模经济，或为了提高调配效率，而且其所属行业的结构也存有空间让新来者立足，我们便须小心分析有关协议的内容，不应以竞争政策的狭窄意义来否定或阻止这类协议；

(ii) 某些行业及市场由于现有经营者势力巩固，新入行者可能在初段进入市场时感到难以竞争。虽然如此，只要有关市场不存有限制性经营手法，我们不应打击现有经营者而特别优待新入行者，因为这样做绝不符合公平的原则。我们应让自由市场机制发挥效力，决定谁可成功地进入市场，谁可继续经营，谁应被淘汰出局。

简而言之，一些表面上似乎会妨碍、限制或扭曲竞争的行为，不一定是不合情理的。我们应该作更详细的分析，以确定这些行为是否蓄意造成垄断，妨碍效率。以一条概括性的法例来禁制这类手法，很可能会矫枉过正。

此外，我们知道根据外国经验，一个经济体系的竞争法的范围和有关机构的规模，并不一定与该经济体系的竞争力成正比。根据拥有185个成员国的联合国资料显示，世界上目前共有七十多个经济体系设有竞争法。正如刚才田北俊议员指出,目前，香港和新加坡这两个经常被誉为世界上最具竞争力的经济体系，都没有订立概括性的竞争法或反垄断法。相信大家都同意，政府应该做的是确保市场高度开放和自由运作，缔造一个让经营者公平竞争的环境。

当然，政府并非完全否定概括性竞争法可能带来的优点。但是，从刚才讨论中，一条概括性的竞争法无论对已在市场内的经营者、准备入行的经营者甚至消费者都可能造成很多不明朗因素。所以，我们认为在现阶段制定这样的一条法例是弊多于利。我们不能只看见概括性竞争法的可能优点，而忽略它可能带来的缺点，草率作出制定概括性竞争法的决定。

虽然政府并不支持制定概括性的竞争法，但这并不代表政府没有决心透过竞争，提高经济效益和促进自由贸易。在去年五月政府公布的『竞争政策纲领』，在『竞争政策纲领』内, 政府巳清楚胪列了本港竞争政策的目标，并提出一些具体的指示，令政府部门、公营及私营机构都可以遵从。这份纲领，是由财政司司长领导的竞争政策谘询委员会去年负责的重要工作之一。该纲领亦阐述了政府促进竞争的一系列方法，包括了下列措施。

竞争政策谘询委员会检讨政府和其他公营机构沿用的做法，以确定能够促进竞争的程度。到目前为止，竞争政策谘询委员会已就多项可能涉及限制性经营手法的个案完成初步检讨，并审阅了二十八项由各部门提出促进竞争的新措施。我们打算于本年稍后发表一份有关竞争政策谘询委员会的工作进度报告。这份报告将详列上述所提的新措施，相信可加深各位议员和市民大众对委员会的工作、角

色和运作有较深的了解。

竞争政策谘询委员同时会透过适当的行政、立法等措施，在政府和公营部门内，就每个行业的个别情形推行促进竞争的措施。让我澄清一点，政府并非害怕或反对以修改法例来处理违反竞争原则的问题，我们只是认为本地市场现存的限制性经营手法的情况，严重程度并不足以支持我们采取一刀切的立法措施。事实上，政府是采取了务实态度，针对个别行业所出现的反竞争问题。目的是确保政策切合需要，在有效地解决问题之余并没有对市场运作作不必要的扭曲。

其实，目前本港已有多条法例遏止不公平、欺诈或有误导成份的商业经营手法，例如商品说明条例、管制免责条款条例、不合情理合约条例、服务提供(隐含条款)条例及货品售卖条例等。这些法例均为消费的权益提供直接或有效的保障。例如，目前，各主要电讯牌照均载有保障竞争措施的条款，禁止持牌机构有任何妨碍竞争的行为，以及禁止市场占优的营办商滥用其市场地位。

政府亦会加强公众的认知，使他们知道竞争对于提高经济效益和促进自由贸易的重要性。例如，电讯管理局会加强宣传教育，让业内人士和用户更清楚认识有关保障竞争的规定。

同时,政府亦鼓励或劝谕私营机构自发性地遵守竞争原则，增加其运作透明度，以提高经济效益和促进自由贸易。例如，在燃油及石油气供应方面，政府非常关注油公司厘定价格的机制及透明度，最近油公司亦作出了正面的回应，政府今后会继续注视燃油市场的发展，以及燃油、煤气及石油气的价格，鼓励油公司经常检讨油价及增加厘定价格的透明度。

最后，政府非常支持消费者委员会制定促进竞争的工作守则，鼓励私营机构推行有助竞争的措施，例如订定保持和促进竞争的自我规管制度；并监察和检讨较易出现反竞争行为的行业的经营手法。

政府会继续鼓励消费者委员会就有疑问的营商手法谘询有关的政策局和部门, 以及提交建议予竞争政策谘询委员会审议。委员会最近决定今年在审议消费者委员会的建议时, 将考虑邀请消费者委员会的代表参与讨论。

从以上各种措施可见，政府在竞争政策上采取了积极和务实的态度，在尽量不干预市埸运作的基本原则下，藉各项促进竞争的措施，提高经济效益和促进自由贸易，从而惠及消费者。

李永达议员在他的议案中，指政府在若干市场上并无任何措施促进竞争。事实并非如此。在较早前的讨论中，我已简单提及政府就电讯市场和石油产品所采取的措施，现在我想讲述政府在其他方面所做的工作：

(i) 在金融方面，金融管理局委托的顾问公司已于去年十二月完成了一份对香港银行业的研究报告。为达到提高本地银行的竞争能力，以及加强银行体系整体的安全和稳健性等目标，顾问公司提出了一系列建议，包括为银行界引入更多竞争，放宽「一家分行」政策和分阶段撤消「利率规则」的政策。在未就顾问建议作决定之前，金管局现正就建议内容谘询公众。

(ii) 在货运服务方面，竞争政策谘询委员会亦曾研究货柜码头处理费的问题，并鼓励定期航班组织增加透明度及与付货人方面加强沟通及谘询。经济局已采取一系列措施，例如增加货柜码头的处理量，希望鼓励竞争及降低收费。

(iii) 在资讯广播方面，资讯科技及广播局于一九九八年年底完成了包括竞争政策层面的电视政策检讨工作，并正按计划推行有关的政策决定。

(iv) 在能源方面，政府就共用输送系统以增加气体市场的竞争，完成了可行性的研究，现正与煤气公司商讨建立一套会计系统，以便将来如有足够的天然气源时，可进一步考虑共用输送系统的构思。在电力供应方面，政府亦已聘请顾问研究联网及促进在电力供应市场竞争的可行性。

今天的动议辩论，反映社会人士十分关注政府如何处理竞争事宜，亦提醒我们必须努力贯彻执行竞争政策，以达致提高经济效益和促进自由贸易。政府认为，最理想的路向，是以实事求是的态度，逐步制定最能促进本港经济体系内不同行业良性竞争的各种架构, 亦不断因应情况检讨有关的政策和措施。我们认为现阶段不宜设立一条概括性竞争法，以免带来额外的市场规管，令经济效率、契约自由、消费者选择、以及市场机制的灵活运作受到干扰。我们相信一套全面的竞争政策，加上针对个别行业需要而制订的行政或立法措施，最能迎合香港目前经济发展的需要。

完

一九九九年一月二十七日(星期三)