律政司司长演讲词

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以下为律政司司长梁爱诗今日（星期六）在纪念《基本法》颁布九周年研讨会「一国两制的实践与前瞻」上之演讲词：

高女士、各位嘉宾：

今天是《香港特别行政区基本法》颁布九周年志庆日子，蒙邀出席与各位共交流，深感荣幸。

我会谈论在《基本法》下三个重要范畴的发展：即法律适应化修改工作、对某些法例和行政规定的司法挑战，以及香港特区与内地的司法互助事宜。

法律适应化修改工作

首先我想谈谈法律适应化修改计划。回归之后，香港法律须作适应化修改，以确保符合《基本法》，并切合香港作为中华人民共和国特别行政区的地位。例如，法例中对“总督”的提述须以“行政长官”代替。

去年，有多条法律适应化修改条例获得通过，处理的问题十分广泛，包括：对外国的提述、对各级法院和各类审裁处的提述、释义条文和有关国籍的事宜。另有26条法律适应化修改条例草案提交立法会审议，现正进行立法程序。

去年作出适应化修改的法例条文中，包括《释义及通则条例》（香港法例第1章）第66条。该条文订明，除非条例明文规定，或条例的必然含义对“官方”具约束力，否则任何条例对"官方"都不具约束力。这条文反映了一项几乎所有普通法司法管辖区都采用的普通法原则。它是一条解释法律的规则，并没有给“官方”任何特权。如任何法例意图约束“官方”，并如此订明或有如此含意，它对“官方”仍具有约束力。

我们就第66条提述的“官方”一词作出适应化修改时，特别慎重研究，确保新条文的涵盖范围与1997年7月1日前的相同。这项修订的目的是适应化修改，而不是法律改革。经过律政司和立法会仔细考虑，“官方”一词以“国家”代替；“国家”的定义包含中华人民共和国相应的国家机关。

因此，第66条的适应化修改，纯粹保留了回归前法律的实质内容，以及反映主权移交的事实。但是，有关修改引起一些人的误解。有些报章报道中国国营企业在特区获给予特殊地位，这并不正确。“国家”的定义明文规定不包括执行商业职能的机关。指有关国家机关“凌驾法律”的说法同样误导。从没有人指英国政府、驻港英军或以前的香港政府凌驾法律，因为实际上并非这样。特区政府和有关国家机关的情况也一样，没有凌驾法律。

有说法指修改香港法例第1章第66条是为了保护新华社，这也不对。修改该条文是因为要作出适应化，反映回归的事实，这纯粹是为了显示国家对香港恢复行使主权。

有关《基本法》的司法挑战

现在让我谈谈有关《基本法》的司法诉讼。回归后的新宪制引发不少宪制诉讼。我认为出现这些诉讼是一个好现象，证明香港的法治稳固健全，司法机构独立自主，以及《基本法》拥有重要的宪法地位。《基本法》第十一(一)条规定，特区立法机关制定的任何法律，均不得与《基本法》相抵触。

有关规管公务员队伍的宪制诉讼

去年法院曾就两宗与规管公务员队伍有关的宪制诉讼作出判决。第一宗判决关乎1997年6月30日后，把殖民地时代管理公务员队伍的宪制文件本地化的问题。回归前，公务员队伍的管理是透过英国国务大臣向总督发出的殖民地规例，以及由总督根据这些规例再确立其他规例来执行。回归后，行政长官根据《基本法》第四十八(四)条的规定，发布有关公务员体系的行政命令，并按该命令发布有关规例。这些法律文件被外籍公务员协会质疑。《基本法》规定公务人员的原有制度“予以保留”，而任免公职人员应该“依照法定程序”进行。外籍公务员协会争辩新制度并未获立法会通过，因此不符合规定。法院驳回有关论据，并裁定原有制度是按行政程序确立，因此也可以同样方式保留。

不过，关于被停职人员未获批准不得擅自离开特区的一项规定，法院则宣布公职人员不受有关条文所约束。法院裁定，条文限制了《人权法案》第8(2)条所保障的离境自由，这样的限制非“依法”制定。法院因此宣布受行政命令规管的公职人员，不受有关条文所限制。

法院另一项与规管公务员队伍有关的判决，涉及特区政府发展一支能通晓中、英双语的公务员队伍的政策。这宗案件也是由外籍公务员协会提出，诉讼针对公务员事务局于1997年11月发出的通告，内容关乎按合约制聘用的外籍公务员申请转为常额编制的安排。该会以多项法律理据提出质疑，其中一项是公务员事务局局长要求在1997年7月1日前已属香港永久居民的在职外籍公务员，申请转制时须符合一定程度的中文水平(作为申请转制的考虑准则之一)的决定，是违反了《基本法》第一百条的规定。

《基本法》第一百条规定：香港特别行政区成立前在香港政府各部门，包括警察部门任职的公务人员均可留用，其年资予以保留，薪金、津贴、福利待遇和服务条件不低于原来的标准。

法院驳回有关的论据，裁定该公务员事务局通告规定的安排是合法的。法院认为《基本法》第一百条的原意旨在确保公务员聘用的延续性，使公务人员的利益不会因过渡安排而受损。该条文无意禁止引进新的措施，提高管治香港的效能，其中包括在公务员队伍推行双语制的措施。这项裁决与政府最近建议的公务员制度改革有密切关系。

有关居留权的宪制诉讼

毫无疑问，去年最受公众关注的宪制案件是涉及特区居留权的数宗诉讼。

不论回归前后，香港都显然需要控制内地来港的移民人数。自1982年起实施的单程通行证制度，由内地政府每日按配额发出通行证，使这类移民的数目得以控制。这个制度过去一直行之有效。

香港回归中国后，上述移民问题出现一项新因素，因为《基本法》第二十四条赋予某几类人士特区居留权。影响所及，成千上万在内地出生和长大，之前没有香港特区居留权的港人子女，都因为这条款获赋予居留权。如果他们全部同时涌入特区，后果实在远非本港社会支援服务所能承担。

特区政府因此修订《入境条例》，由1997年7月1日起，实施港人内地子女居留权证明书计划。条例规定：他们必须持有有效旅游证件，才可享有特区居留权；这种旅游证件实际上是内地当局签发的有效单程通行证，再加上附有入境事务处签发的有效居留权证明书。要取得这种证明书，他们必须提出证明，令入境事务处处长信纳，双亲当中至少一位享有香港特区居留权。

居留权证明书被质疑抵触《基本法》，并提交特区法院审理。1999年1月29日，终审法院就四宗选定的案件作出裁决，以确立先例。案中在香港以外出生的中国公民声称拥有特区居留权。时间所限，我不便详细讨论判决内容，而只会简述若干要点。

终审法院必须决定的事宜，其一是法院在审理上述案件时，是否有权解释《基本法》的有关条款，抑或终审法院必须遵照《基本法》第一百五十八条，请全国人民代表大会常务委员会对这些条款作出解释。

在这项寻求解释的事宜上，终审法院认为当符合以下两项条件时，便有责任把有关条款提交全国人民代表大会常务委员会解释：

(a) 首先，当有关的《基本法》条款(一)关乎中央人民政府管理的事务，或(二)关乎中央和香港特区的关系，即为"范围之外的条款"。终审法院称这条件为"类别条件"。

(b) 其次，当终审法院审理案件时，有需要解释这些条款(即"范围之外的条款")，而这些条款的解释会影响案件的判决。终审法院称这条件为"有需要条件"。

终审法院认为唯独终审法院才可决定某条款是否符合上述两个条件。衡量是否符合"类别条件"(即有关的条款是否属于"范围之外的条款")，考虑原则是实质上，法院审理案件时最主要需要解释的是哪条条款？如果属"范围之外的条款"，终审法院便有责任把条款提交人大常委会解释。如果并非"范围之外的条款"，终审法院便无需要这样做。在这情况下，即使一条"范围之外的条款"可以争辩地说成与"非范围之外的条款"的解释有关，甚至规限了"非范围之外的条款"时，法院仍无需把问题提交人大常委会。

终审法院认为，处理当前案件必须解释的主要条文是第二十四条，因此，它无需提交全国人民代表大会常务委员会解释。第二十二(四)条(该条文规定中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续)可能与第二十四条的解释有关的事实，并未影响法院在这方面的判决。

终审法院要解决的另一个问题，就是裁定临时立法会是否依法组成的立法机关，如果不合法，临时立法会制定的居留权证明书计划便不符合宪法。终审法院裁定临时立法会是根据全国人民代表大会于1990年4月4日通过的决定合法组成的。

终审法院也支持居留权证明书计划的下列各点－

(a) 任何声称根据《基本法》第二十四(三)条享有居留权的人，必须申请取得居留权证明书；

(b) 上述人士只可藉持有居留权证明书确立身分；以及

终审法院认为居留权证明书计划的下述各项不符合《基本法》－

(a) 单程通行证上须附有居留权证明书；

(b) 居留权证明书计划生效日期追溯至包括1997年7月1日至9日；

(d) 出生时父母并没有居留权的人士不能享有居留权。

终审法院1999年1月的裁决引起两项问题，惹起各界深切关注。其一是按终审法院的判决，享有居港权的人士移居来港，会对香港带来甚么后果。香港和北京方面都担心，裁决会导致大批内地人士来港，对香港的资源构成沉重压力。

另一项惹人关注的，是判词中有关终审法院与全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会的关系。终审法院在判词中指出，特区法院有司法管辖权，可以审核全国人民代表大会或其常务委员会的立法行为是否符合《基本法》，并有权宣布被裁定不符合《基本法》的立法行为无效。本港和北京的某些论者认为，这部分的判词显示终审法院把自己凌驾于全国人民代表大会之上，并赋予自己审查和监察全国人民代表大会每项立法行为的权力。

政府必须处理这些问题。并考虑了一些方案，包括申请重审、等待有关宪制问题的新诉讼、要求终审法院发出常规指引，以及要求法院澄清判词中有关人大及其常委会的部分。最后，政府选择了最后的方案，正式向终审法院递交申请书。有关聆讯于1999年2月26日进行。

终审法院裁定：法院愿意采取特殊步骤，根据法院的固有司法管辖权，作出以下声明－

"特区法院的司法管辖权来自《基本法》。《基本法》第一百五十八(一)条说明《基本法》的解释权属于人大常委会。法院在审理案件时，所行使解释《基本法》的权力来自人大常委会根据第一百五十八(二)及一百五十八(三)条的授权。我等在1999年1月29日的判词中说过：法院执行和解释《基本法》的权力来自《基本法》并受《基本法》的条文(包括上述条文)所约束。

我等在1999年1月29日的判词中，并没有质疑人大常委会根据第一百五十八条所具有解释《基本法》的权力，及如果人大常委会对《基本法》作出解释时，特区法院必须要以此为依归，我等接受这个解释权是不能质疑的。我等在判词中，也没有质疑全国人大及人大常委会依据《基本法》的条文和《基本法》所规定的程序行使任何权力。我等亦接受这个权力是不能质疑的。"

我必须强调，上述声明丝毫没有偏离法院的原有判决。我相信这样做有助消除有关方面较早前对判词存有的某些疑虑。

然而，向法院提出申请本身引起疑虑，尤其是有人曾经说，政府提出这项申请是向法院施加政治压力，损害了司法独立。我反对这种说法。法院是为申请诉讼的人而设立；如果申请是基于误解而提出的，法院绝对可以驳回。

再者，政府也没有向终审法院施加任何政治压力。把提出申请等同施加政治压力，这种观念是完全错误的。终审法院认为，有关申请在今次的特殊情况下是恰当的，因此决定受理，并澄清立场。如果有人认为或暗示终审法院法官将会或可能向任何政治压力屈服，他显然对主理终审法院各位法官的能力和诚信不甚了解。

我认为向终审法院提出申请的行动，完全有利香港。它让我们对于具有重大宪制意义、涉及广大市民和整体重要性的事宜，有了更深入的了解。法治、司法独立和切实执行《基本法》都得以进一步加强。终审法院为澄清判词而作出的声明，对特区的宪制发展有积极的影响。这点实在不容轻视。作出有关声明使我们能够在"一国两制"的历史性宪制宏图下向前迈进，而"一国两制"的成功对现代中国和特区都极为重要。

未经探索的新领域

终审法院的判决和所引起的争议，正好显示了一项事实，就是自1997年7月1日起，我们是在新的道路上摸索前进。中国宪法与《基本法》对我们而言都是崭新的事物，我们必须掌握两者的关系，才能正确了解香港的新宪制。我相信法律专业人士和学者对这正开展的辩论，可以作出宝贵的贡献。

我留意到法律学者和执业律师最近曾对好些法律问题提出了一些有用的意见，包括：内地与特区的刑事司法管辖权；根据《基本法》第一百五十八条，全国人民代表大会常务委员会和特区法院对《基本法》的解释权；以及根据《基本法》第一百五十九条修改《基本法》的程序。虽然这些问题和有关《基本法》的其他事宜仍有待解决，但我有信心我们定能同心合力，找出圆满的解决方法，实践深具远见的“一国两制”原则和崇高理想。

最近，上诉法庭对污损国旗及区旗一案作出裁决。由于政府已决定就上述的上诉法庭裁决作出上诉，基于案件在审理中的规则，我不能对这案作出评论。

司法互助

根据《基本法》推展的另一项计划是香港特区与内地的司法互助安排，这方面的进展令人鼓舞。本年1月，内地与特区法院就相互送达民事和商事诉讼司法文书事宜，签订了一份协议。这份协议按照《基本法》第九十五条签订，有关条文规定特区可与全国其他地区的司法机关通过协商，依法进行司法方面的联系和相互提供协助。协议订明必要的规则，规管特区与内地其他地区之间相互送达民事或商事诉讼司法文书的安排，填补由于有关的《海牙公约》在回归后不再适用于跨境的送达安排，所出现的真空。协议签订后，《高等法院规则》作出相应修订，落实协议内容。这是我们实践《基本法》第九十五条的首次经验和朝正确方向踏出的第一步，并会令两地达致其它形式的司法互助。

政府与内地机关在去年11月，就特区与内地直接及交互承认、强制执行双方仲裁裁决新安排的重要原则，达成协议。双方现正磋商有关协议的文稿，只余少量问题有待解决。回归后，《纽约公约》不再适用于特区与内地。但是，特区政府与中央人民政府在磋商时都认为应该依据公约所订的原则，订立两地强制执行的仲裁裁决安排。公约的原则普遍得到接受，相信有关安排也会广受欢迎。实施交互强制执行特区与内地裁决的建议新安排，实际上只会为1997年7月1日以前的有关安排带来些微改变。特区政府与中央人民政府之间的协商，进展令人鼓舞，可望不久会达成协议。

这些良好发展在在显示内地与特区合作紧密无间。透过两地紧密合作，以及特区政府与香港市民的齐心协力，我相信必能实现《基本法》的崇高原则和信念。

总结

总括而言，过去一年特区宪法取得重大发展。法律适应化修改工作稳步进展，特区法院所发展的法理体制有助大家更深入了解《基本法》的含义和作用，并为贯彻落实《基本法》提供重要指引。此外，我们也采取了重要步骤推展特区与内地的司法互助安排。

虽然特区在《基本法》下的运作经验不足两年，但效果已经彰显。一些争议的出现不足为奇，新的宪制不免会产生这些争议。以《基本法》而言，一个国家有两套截然不同的社会经济和法律制度，情况自会更为复杂。正因为这样，我们更要竭力加强两地对这些制度的了解。我深信只要双方真诚合作，增进了解，不时出现的争议定能在一国之内依照《基本法》圆满解决。

完

一九九九年四月十日（星期六）