律政司司长致辞

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以下为律政司司长梁爱诗今日(星期二)在立法会内务委员会会议上的致辞全文:

主席女士：

一九九九年五月十至十一日，我和保安局局长往北京拜访港澳事务办公室("港澳办")。我们此行主要目的是了解根据《基本法》第一百五十八和一百五十九条解释和修改《基本法》所需的程序。在我们访问北京之前，政务司司长在五月五日到访北京时，已充份将香港市民对居留权问题的关注及对不同解决方案的忧虑向中央领导人反映。

在访问期间，我们与港澳办和全国人民代表大会（“全国人大”）法制工作委员会（“法工委”）的官员举行了工作会议，主要讨论解释和修改《基本法》所涉及的程序问题。内地官员解释：

(a) 修改法律和解释法律在范围上有所不同：-

(i) 解释《基本法》受限于有关条文原来的范围和立法意图；

(ii)修改《基本法》可超越原有条文的规定，但必须遵守《基本法》第一百五十九条第四款。

(b) 《基本法》是宪制性文件，不应经常修改。

港澳办和法工委的官员一再强调只有在没有其它办法的情况下，中央人民政府才会接纳香港特区的请求提供协助。中央政府一向高度重视维护香港特区的司法独立，法治，特区法院的威信，特区的高度自治以及一国两制的原则。

有关讨论居留权争议所涉及的法律问题，众所周知，如果没有办法解决的话，终审法院对《基本法》有关条文的解释将会带来极为严重的社会问题。但是，如果我们为了解决这些问题而背离法治，损及终审法院的终审权或削弱香港的高度自治，后果可能更为严重。我可以向各位保证，政府在寻求解决方案时，绝不会，我重申一次，绝不会动摇这些香港赖以成功的基石。特区政府定会继续全力维护法治、司法独立及切实执行《基本法》。

终审法院的判决

首先，我要讨论终审法院判决的地位。《基本法》第八十二条列明香港特别行政区的终审权归属香港特别行政区终审法院。这是一条宪制性规定，我们必须亦定当遵守。

特区政府不会采取任何行动推翻终审法院在居留权案件中作出的裁决。这些案件中当事人之间的争议已随着终审法院的判决而彻底地解决。即使政府采取行动，都不会影响这些人的权利。

终审法院在有关案件中对《基本法》所作的解释是现时对法律的权威性表述，对香港每一个人都有约束力，政府亦不例外。政府完全尊重法院的裁决，并一直执行这个裁决，但这不等如我们的社会就要永远承受终审法院对《基本法》所作解释带来的后果，这些后果是我们难以承受的。

解决方案

在普通法制度下，通常有两种方法去令一个最终上诉法院判决的法律效力告终。第一种方法是由法院自己在另一件案件中推翻之前作出的判决；第二种方法是由立法机关去修改法律。在香港，我们有第三种方法。如果法庭的判决涉及对《基本法》条文的解释，全国人大常委有权解释《基本法》。这是《基本法》第一百五十八条赋予人大常委的权力。如果人大常委作出与终审法院不同的解释，终审法院的解释的法律效力将告终止。

对于熟悉普通法的人士来说，他们反对由一个非司法组织去扭转一个最终上诉法院对法律的解释，是自然不过的事。在普通法之下，法院拥有对法律的最终解释权。但香港是中华人民共和国的一部份，中国的法制比较接近大陆法系。根据内地的制度，人大常委拥有对法律的最终解释权。法律是由全国人民代表大会所制定，它的常设机关常务委员会紧密地参与整个立法过程，故此人大常委被视为最能掌握原来的立法意图，并能够对法律作最权威的解释。大陆法系国家的宪法，亦有授权国会对成文法例作出权威性解释的情况，比利时和希腊即为两个例子。

在《基本法》的起草过程中，其中一项难题是如何融合内地和香港这两套截然不同的法律解释制度。结果，《基本法》采取了以下模式去解决问题：

* 第一，香港终审法院拥有终审权；

* 第二，人大常委拥有对《基本法》的解释权，但它在解释前要先征询基本法委员会的意见；

* 第三，人大常委授权香港法院在审案时解释《基本法》，但在某些情况下法院必须提请人大常委作出解释。

根据《基本法》，即使香港终审法院没有提请，人大常委仍然可以解释《基本法》。它也可以对《基本法》中任何条款作出解释。

我们必需清楚认识到人大常委须按立法本意去解释《基本法》。换言之，只有在终审法院的解释不符合立法本意的情况下，人大常委才能够扭转终审法院不同的解释。它不能因为终审法院的解释带来难以承受的后果时，作为权宜之计而去解释《基本法》。

所以，终审法院对《基本法》所作解释的法律效力，可以通过三种途径去终止。第一，终审法院作出新判决；第二，修改《基本法》；第三，由人大常委解释《基本法》。

终审法院作出新判决

第一个方案是邀请终审法院在一宗将来的案件中，重新考虑它已就有关问题作出的决定。这个办法的好处是任何有关《基本法》解释的改变是透过本地的司法程序达成，香港能自行解决问题。

但是，我们不能保证一宗合适的案件会在短期内出现。即使有，对终审法院会否达致不同结论，亦毫无把握。在理论上，终审法院可以改判；但考虑到它从作出1月29日的判决到现在只有短短三个多月，它改判的机会不大。而且，即使终审法院改变它对《基本法》的解释，仍然会被视为向政治压力屈服，而非建基于法理探讨。这样对法院的威信将会造成沉重打击。

我必须强调改判是指终审法院在一宗将来的案件中改判，而非有部分人士建议的另外一些改变的方法，这些方法都是没有法律依据的。

经详细考虑后，政府决定不能接受这个方案。我们不能纯粹依赖终审法院可能在将来某一个时间推翻自己的判决。面对目前逼切的难题，这种守候的做法无疑有心存侥幸之嫌。

抉择

我们剩下来的选择只有修改《基本法》和提请人大常委解释《基本法》。在作出抉择时，政府是以坚实的原则作为基础，绝无任何权宜的考虑。

我们遵循的原则是，解释与修改之间存在一个根本性的差别。解释必须以条文的立法原意为依归，而修改则谋求改变原来的立法意图。如果我们要确定《基本法》条文的立法原意，人大常委就是解答这个问题的最终的权力机关，因为它具备宪制上的权力去解释《基本法》。但是如果我们要改变《基本法》条文的立法意图，就必须提请全国人大，因为只有全国人大才拥有宪制上的权力去修改《基本法》。

现时有关居留权的争议涉及《基本法》的诠释问题。终审法院在审慎听取过案中双方律师的详细辩论后，独立地对《基本法》有关条文作出解释。我们的终审法院拥有最优秀的法官，它的决定理所当然地备受尊重。虽然我对法院非常尊重，但我还是要指出终审法院没有解释《基本法》的最终权力。终审法院解释《基本法》的权力来自人大常委的授权，人大常委保留了最终权力决定《基本法》的立法本意。

当《入境条例》于1997年进行修订，以引进关于“单程证”及“出生时间因素”的条文时，特区政府及当时立法机关均相信它们反映了两条《基本法》条文的立法本意，该两条条文是第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项。

第二十二条第四款规定“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续”。该条反映了控制来港定居人数以维持香港繁荣稳定的中央对香港一贯方针，社会上对终审法院的解释是否符合反映这个方针的条文的立法本意有争议。而且，第二十二条第四款涉及中央和特区关系。

另一条是《基本法》第二十四条第二款第(三)项，这条条款其实源自《中英联合声明》一条相类似的条款。根据《中英联合声明》成立的中英联合联络小组曾经达成协议，该协议清楚反映中英两国认同《中英联合声明》内的有关条款，只适用于其父亲或母亲在香港通常居住满七年后所生的子女。由于《基本法》是要落实《中英联合声明》，故此当政府在1997年提出修订《入境条例》时，政府认为《基本法》的立法本意即为如此。

有鉴于上述历史背景，政府相信有充分理由寻求人大常委解释该两条条文。

政府仅就以上两点寻求人大常委解释。正如各位议员都知道，终审法院裁定出生于内地的非婚生子女可以透过其生父或生母取得香港居留权，政府同意《入境条例》中对此作出不同规定的条文不符合立法本意，因此并不会向人大常委寻求解释。这个决定充份表明政府的做法是建基于原则，而非出于权宜。

对全国人大常委解释《基本法》的反对意见

政府固然知道有部份人士反对由全国人大常委解释《基本法》。他们认为由人大常委解释《基本法》会损害法治，剥夺终审法院的终审权，干预司法独立以至打击香港的自治。这些都是非常严重的指控，但这些指控是否成立呢？

正如我刚才解释，人大常委有权解释《基本法》是我们新宪制架构的一部份。终审法院已明确表示它不能质疑人大常委解释《基本法》的权力，特区法院必须遵从人大常委的解释。所以，由人大常委解释《基本法》内有关居留权的条款是完全符合我们的新宪制，每一个人，包括法院，都必须遵从人大常委的解释。

至于有关终审权方面的指摘，我们首先要了解什么是终审权。审判是指法院应用法律以聆讯并处理一宗案件。在民事诉讼中，终审法院决定诉讼双方那一方获胜。终审法院在今年1月审理有关居留权的案件，并判定哪一方当事人获胜。就案件的当事人而言，终审法院的判决是最终判决，即使人大常委对《基本法》有关条文作出与终审法院不同的解释，都不会影响案件的判决。有人指终审法院会因此成为半终审法院。这种论调是不能成立的。人大常委的解释只会改变法院在候判或未来案件中应用的原则，以处理其他人就居留权作出的申请。

虽然终审法院拥有终审权，但它没有对《基本法》条文的最终解释权。这项权力属于人大常委，由人大常委去解释《基本法》只是反映了它和终审法院在《基本法》之下各自的本份。

那么，司法独立又是否受到损害呢？法官有自由根据法律判案，不受外来干预。终审法院在审理居留权案件时，没有受到丝毫干预。但在香港的新宪制架构下，人大常委拥有对《基本法》的最终解释权，司法独立并不等如法院可以背离人大常委对《基本法》的解释去判案。相反地，法治就是要求法院遵从对法律的权威性表述。所以，人大常委的解释不会对香港法官日后按照法律判案的自由构成干预。

至于香港的自治方面，我们必需明白《基本法》源自中国《宪法》第三十一条。根据《基本法》第一百五十八条第一款的规定，对《基本法》拥有最终解释权的是人大常委，不是特区法院。特区法院从来没有就《基本法》作最终解释的权力。如果人大常委解释《基本法》，它没有剥夺任何授予香港的法律权力，也没有削弱香港的自治。况且，如果社会人士强烈要求尽快解决问题，人大常委的解释绝不应被视为对香港自治的干预，而是对要求的善意回应。就目前面对的难题而言，除非终审法院作出新判决，否则香港根本无法在本身权力范围内解决。

有论者质疑人大常委的解释是否能有效解决问题，他们认为解释没有追溯力，所以不能取消既有的居留权。我不同意这个观点。对法律条文进行解释，就是要说明该条文的真义，及它一直以来具有的意思。普通法案例已经确立一项原则，就是假如法院作出一个新判决推翻之前就某法律条文作出的解释，那么这个被推翻的解释就不能再被应用。所有根据该条文作出的权利索求都必须按新解释处理。这项原则同样适用于人大常委的解释。在人大常委作解释后，除了终审法院案件中的当事人外，所有其他声称拥有居留权的人士的申请，都会按人大常委解释处理。

有部份人士指出如果人大常委就居留权问题对《基本法》进行解释，它就可以就其它香港自治范围内的条款进行解释。这个说法从法律角度来说并无错误，但有两个主要限制。第一，人大常委对《基本法》的解释必须忠于立法本意，因此曾作出的保证不可能被撤消。第二，认为人大常委在将来会动辄行使解释权是一个错误的假设。事实上，自立国以来，人大常委只行使过8次法律解释权。最后两次分别是在1996年和1998年，人大常委就中国《国籍法》在香港与澳门实施作出解释，容许持有外国护照的香港和澳门中国公民保留中国国籍，而其外国护照则可用以前往其他国家和地区旅游。

我们现时面对的困难极其罕见，并牵涉一个任何社会都会认为是最根本的问题，就是哪些人有权加入这个社会成为它的永久居民。假使人大常委就这个根本问题进行解释，我们没有理由相信人大常委会轻率地行使解释权，例如只为了商业诉讼中某方当事人的私人利益而这样做。

归根究底，反对人大常委解释很大程度上是一个观感的问题。有人认为由人大常委解释《基本法》会令人“以为”法治会被损害，以及司法独立不保。我的回应是，我们应该更加注意和强调法律的真像，而非因误导而产生的“假像”。我认为法律界有责任向公众解释法律的真实情况，而非片面地强调，或甚至制造负面的假像。

总结

我相信我刚才已充份说明人大常委的解释不单是合法，而且是适当的方法去解决现时我们面对的困难。政府的决定是以原则作为考虑。如果人大常委对两条相关的《基本法》条文作出与终审法院不同的解释，则大部份难题都会获得解决，而无需修改《基本法》。我深信这一个结果会是对香港有利的，并完全符合法治，司法独立和香港高度自治的原则。

历史把落实执行“一国两制”构思的使命托付给我们，在克服当前极其严峻的局面时，我们要肩负这个责任，令“一国两制”构思，得以稳固地植根于特区的体制之中。

完

一九九九年五月十八日(星期二)