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以下是库务局局长俞宗怡今日(星期三)在立法会会议上就「政府聘请顾问政策」动议辩论的致辞全文(只有中文):
主席:
我多谢吴亮星议员提出这动议,我理解议员非常关注政府聘请顾问的政策、程序、动机和物有所值等问题。我会就吴议员提出动议内的四个范畴,逐一回应。我亦会就各议员提出的意见作一综合回应。由于有些议员刚才的发言除眼聘用顾问公司外,亦提到聘请个人担任顾问,我亦会就两者作回应。但我希望澄清的是,我的发言并不包括房屋委员会、地下铁路公司和机场管理局等法定机构。这些机构订有它们自己认为适用的顾问公司聘用、遴选、监督、技术转移等程序。
首先,吴亮星议员建议不应聘请顾问承担政府部门的职责。我可以在此向各议员确定,政府只会在极有限的情况下,才考虑聘请公司提供顾问服务。这有限情况大致可分为三大类:
第一种情况是当政府内并没有所需的专门人才或合资格人员,能够提供所需的服务。例如政府聘请财务顾问协助政府与和路迪士尼洽谈主题公园的财务安排。
第二种情况是在规定的时限内,无法把合资格人员腾出或调派提供有关服务。例如刚才何承天议员指出,政府聘请工程顾问协助管理公共工程的施工。
第三种情况是有些工作政府认为由独立的第三者、在学术界享有盛名的顾问或业内专门人才负责有关工作会较为适合。例如聘请顾问研究应否设立独立的法律援助机构。
所有政府单位在申请资源用以聘请公司提供顾问服务时,必须申明外聘顾问公司的详情和理据,部门的申请更并须获所属决策局支持。有关项目如为一般管理顾问服务,须先交管理参议署审批,确定应否由管理参议署以内部资源进行。在政府开支预算内亦清楚列出聘用财务顾问的分目,和聘用一般管理顾问的分目。另外,每一份提交财务委员工务小组的文件也清楚列出估计顾用工程顾问的费用。
建议聘用顾问的政府单位取得拨款后,仍须依照《物料供应及采购规例》的规定聘请顾问公司。顾问服务价值如不超过130万元,便可以由管制人员负责严格遵照《物料供应及采购规例》采购;如超过130万元,则顾问公司的遴选和委聘须经三个委员会之一批核。这三个委员会是建筑及有关顾问公司遴选委员会、工程及有关顾问公司遴选委员会,和中央顾问公司遴选委员会。
简而言之,现行的聘请顾问政策,能让政府即时吸纳各种政府未能提供的专门人才。而按情况需要聘请顾问服务,亦有助维持一个精简的公务员体制,达到「小政府」这个目标。
至于议案内提到的第二点,即强化奖惩机制,使受聘顾问的工作表现受到实质和有效的监察。我完全认同这理念。事实上,政府已设有监察顾问公司工作和表现的制度。
委聘顾问的政府单位负责监督顾问工作,刚才我提到的三个顾问遴选委员会,亦须负责制定指引和程序,以评估顾问公司的表现及其工作的成效。根据这些委员会所订立的监察制度,委聘顾问的决策局或部门必须定期 - 可能是三个月或六个月 - 提交有关顾问公司的表现报告,另外亦须在顾问工作合约完成后提交一份总表现报告,以供有关遴选委员会研究。报告涵盖的范围,包括顾问公司人员的能力、工作质素、提供之建议和计划的可行程度和成效、专业知识的运用,以及顾问服务的成效。
我们的监察制度规定,委聘顾问的决策局或部门,就顾问公司表现有任何方面未能令人满意时,须立即要求该顾问公司留意,并与该公司加强联络。顾问公司在接获书面通知后,如表现仍持续欠佳,委聘的决策局或部门应在报告内把有关的工作表现记下,并详细述明所采取的行动,以及顾问公司的回应。有关的决策局或部门也须考虑应否发出警告信,向顾问公司清楚表明,如果工作表现持续差劣,可终止顾问研究。更严厉的措施便是暂时或永久禁止该顾问公司竞投新的政府顾问服务。由于顾问公司的声誉主要系于为客户提供服务的质素,因此,获劣评的顾问公司通常会迅速采取行动,纠正有关问题。
最近三年,经三个顾问公司遴选委员会所批核的顾问服务中,政府因顾问公司表现差劣一共发出超过一百封警告信,并暂时禁止一间顾问公司竞投其他的政府顾问服务。
政府与顾问公司签订的协议并无包括任何奖赏机制,我们亦不觉得有需要设立这样的机制。不过,如顾问公司的表现出色,我们亦会记录在工作表现报告中。
透过这些表现报告和监察制度,我们可以确保顾问服务的成本效益及顾问公司的服务质素。另外,我们亦制定一系列预防措施以确保政府的利益得到保障。这些措施包括在与顾问公司签定的协议中订定弥补政府损失的条款,以防顾问公司因疏忽或差劣表现引致政府受损。另一项措施就是顾问公司的服务收费通常是根据工作进度,分阶段支付的,即只有在所完成工作和工作质素被评定为满意后,委聘的决策局或部门才会付款予顾问公司。此外,与顾问公司签订的标准合约内亦包括一条避免潜在利益冲突的条款。还有就是我刚才提到,当顾问公司未能提供满意的服务时,政府会终止有关合约。
吴亮星议员议案内的第三项建议,是要求政府确保受聘顾问的专业技术能够配合本地实际环境,达到衡工量值的最佳效果。政府完全同意这一点,衡工量值是我们一直力求达到的目标,亦是政府采购的基本原则之一。为了达到这个目的,我们必须确保能以最合理的价钱,取得符合质素和产品要求的顾问服务。
我们在挑选顾问公司提供服务时,会考虑质素和价格两方面。实际上,我们的投标程序列明参与政府顾问服务投标的顾问公司需提交两份建议书,一份是关于质素方面的技术建议书,另一份是收费建议书,两份建议书会密封在不同的信封内。技术建议书的内容一般包括顾问公司的经验、能力和专业知识,以及建议的方法和处理手法。如果有关工作要求顾问公司必须熟悉本地情况,或须有在本地运作的经验,这点也会列入评审准则内。委聘顾问的决策局或部门会根据预先订定的评分准则,先行评估技术建议书,然后按得分排列技术投标的名次。只有那些经评定,在技术上达到所要求水平的投标书,才可获得进一步考虑。这是要确保服务质素可予接受。当技术投标的名次评定后,有关决策局或部门才会开启竞投者提交的收费建议书,然后根据预先订定的评审及比重准则,把收费建议书连同技术评估一并考虑,以确定中标之选。一般来说,收费的比重不会超过百分之四十。换句话说,在审核顾问公司的投标书时,最少过半的比重会放在技术的部份上。所以,议员可以安心,我们在遴选顾问公司时,肯定不是价低必得的。这个把质素与价格合并评分的方法,能确保政府所采购的顾问服务具有最高的经济效益。此外,由于遴选和聘用顾问公司是透过竞争性投标程序进行的,我们亦可以确保顾问费用与市场趋势相若。
在顾问工作进行期间,委聘的决策局或部门须负责监察其进展,与顾问公司保持密切联络,并就其建议是否适合本地环境等提出意见。负责的单位通常会为此而成立一个督导委员会。顾问公司必须就该督导委员会提出的质询给予满意的答覆,其建议方可定稿。
吴亮星议员议案内提出的第四项建议,是促请政府当局在不违反有关的国际协议的大前提下,关注本地顾问行业的利益,并力争在聘用外国顾问机构时达到技术转移的目的。
政府在采购顾问服务时,是会按具透明度、公开和公平的竞争程序,及透过向公众负责和合乎经济效益等原则进行。我们承诺为所有获邀参与顾问公司遴选程序的顾问公司,提供一个公平竞争环境。当我们确定有需要聘请顾问提供服务,并取得所需拨款后,便会邀请所有在有关服务领域中本地经的顾问公司参与遴选。在批出政府顾问合约时,我们会一视同仁,不会基于有关顾问公司是本地或海外,或任何其他原因,而有所偏袒或歧视。我们会以最合乎经济效益为准则,为有关工作选出最适合的顾问公司。
虽然如此,我们了解到规模较小的顾问公司在人力资源上较难以与大型的顾问公司竞争。因此,我们现在会预先公布一些技术上较为简单而又适合小型顾问公司参与的细规模工程项目清单,令小型的顾问公司可以预先步署有关的策略,善用其人力资源,竞投政府工务工程的顾问合约。实施这项措施相信会有助小型顾问公司参与工务工程。而由于本地人成立的顾问公司规模一般均较细,所以实施了这项措施,本地人成立的顾问公司参与工务工程的机会相信应可以增加。除此之外,在可行的情况下,我们已尽量把工程或顾问合约的范围缩窄,以防止财力雄厚的大公司垄断市场。这些措施相信也有助规模均较细的公司参与竞投,促进公平竞争。但正如刚才有议员提到,任何促进竞争的措施,都必须公平和公开,绝对不能有歧视海外公司或大公司的嫌疑。此外,所有的工程和建筑项目的规划和设计,或多或少均需要顾及本地的地理特质、交通情况、施工时的各种限制和环境保护等方面。固此,我们在评核顾问合约建议书时,并没有忽视有关的本地经验,更有适当的分数给予本地经验这一项。本地经验一般分为顾问公司的本地经验,和公司内个别专业人员的本地经验两方面。为争取需要本地经验的合约,任何的顾问公司也一定要聘用一些本地的专业人士和具本地经验的公司合作竞投。通过这种做法,本地专业人士和本地顾问公司也可从过程中汲取海的经验,掌握新科技。
但我希望议员了解到,本地和非本地顾问公司并非一定可以清楚区分。我们不能单凭一家公司有外地名称,便把该公司列作非本地公司,这是不恰当的。实际上,在香港执业的顾问公司中,有许多都可能源自海外,但在香港设立办事处已有数十年。这些公司都领有本地商业牌照,而注册主事人及雇员大部分都是本地人或居港已久的专业人士。这些顾问公司中,有许多甚至已委任本地的华人专业人士担任极高级的职位。此外,当顾问公司的拥有权或合伙状况因为商业合并及收购而有所改变,要区分本地和非本地公司,往往会变得更加困难,而且未必很有意义。
政府非常同意把技术转移给本地雇员是重要的。但要在顾问服务合约中,明文界定和载述所须转移的技术和转移方法,并非一定轻而易举和切实可行。不过,在一些有关工程的顾问合约中,我们已把向本地雇员转移技术这项规定,列为合约条件之一。其中一个近期的例子,是在为青马管制区的钢支宽跨度桥提供监督、维修保养及结构性安全监察技术支援服务的顾问合约中,订明一些可达致技术转移的有关要求。此外,在适当情况下,政府公务员在顾问服务期间会与顾问人员一起工作,这亦可达到转移专业知识和汲取经验的目的。管理顾问研究就是典型的例子,管理参议主任职系的人员通常会与顾问人员一工作,掌握所需的专业知识,并汲取经验,以便日后遇有同类工作时,无须再聘请顾问。我们会继续在适当情况下在政府合约中加入一些条款,以便把技术转移。
我简述过有关聘请顾问公司的情况。至于政府以非标准条款及条件,聘请个人担任顾问的情形,与聘请顾问公司大同小异。如有一些专门工作所要求的专业知识难以由公务员队伍提供,或基于有关工作的性质和时间所限,任用公务员执行工作会不化算或不适合,决策局或部门或职系首长可以聘请个人顾问执行有关工作。例如,聘请个人顾问建议适当的策略和所需行动,以监察及处理香港海面红潮的侵扰。此外,政府亦曾聘请学术界人士进行员工意见调查。倘受聘人士获给予的最高薪酬,相当于或超过总薪级表第二十六点,有关单位可能须向公务员用委员会征询意见。此外,倘聘用个人担任相当于首长级而任期超过一年或可续约的顾问职位,必须经人事编制小组委员会通过及获财务委员会批准。在所有情况下,有关单位均须确定聘请非公务员进行顾问工作是有真正需要的。
以个人身分按非公务员条款受聘的顾问,须根据合约条款接受委聘单位的直接监察和管理。这些条款亦规定,如工作表现及行为欠佳,服务会提早终止;如行为失当,顾问须接受纪律处分。合约如订明会有酬金,顾问必须圆满履行合约,而其工作表现在合约期间一直令人满意才可获发酬金。合约如因顾问表现或行为欠佳而终止,则酬金或其他应累算利益就会丧失。如顾问须提供特定的服务,有关单位亦会制订方法和机制,确保有关服务符合规格,工作质素维持良好。
如顾问以个人身分受聘,其聘用条款及服务条件一般都不能较公务员优厚。此外,招聘这些顾问通常须依循既定的公务员招聘机制和程序,以物色具备所需专业知识的最适当人选。即使政府认为须采用其他安排,亦须坚守公开和公平的原则,这样才可确保我们能物色到适当人选、把顾问薪酬维持在合理水平及达到衡工量值的目标。
主席,由于吴亮星议员的议案所提出的四点建议已是政府聘请顾问政策的基本原则,我们认为现阶段无须进行全面检讨。不过,我们一向致力确保顾问服务在质素、成本效益和发挥技术转移作用能力这几方面,都得到妥善监管,我们会继续朝这方向努力。我们亦会保持高度醒觉,确保现有政策和机制,在有需要时会作出适当的调整和改进。
多谢主席。
完
一九九九年十一月十七日(星期三)
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