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以下为律政司司长梁爱诗今日(十二月二十日)在立法会会议席上就动议辩论《公安条例》致辞全文:

主席女士∶

几个月来围绕《公安条例》的公众辩论，主要是关于政策问题。作为律政司司长，我在今日辩论中的发言，会集中于三个范畴。首先，我会澄清现行法例的规定是甚么；其次，我会探讨这些规定是否符合《基本法》及《公民权利和政治权利国际公约》；最后，我会探讨是否有充分的法律理据支持修改法例。

I. 澄清法例规定

为求澄清有关的法律规定，我曾多次作出公开论述，并向保安局提供法律意见，再由该局向公众传达。各界人士及包括大律师公会在内的不同团体，曾向立法会保安事务委员会提交意见书，政府亦已提交书面回应。我希望以上的努力已经消除部分误解。

最普遍的误解，是公众游行必须得到警方批准。我希望所有议员现在明白，事实并非如此。《公安条例》只是就大部分超过30人的公众游行，订立了一项通知警方的规定。

警务处处长在接到举行公众游行的意向通知后，除非反对举行游行，否则必须发出不反对通知书。如果处长在指定期限内没有发出不反对通知书，也没有发出反对游行的通知，他便会被当作已发出不反对通知书。

换言之，如果警方不发出反对通知，游行便可进行，显而易见，法例并无规定游行必须得到警方批准。

不过，仍有人争议说，《公安条例》的条文在实质上或观感上，已经令到和平集会游行的自由，变成类似一种有赖给予的特许，能否享有，要听候政府发落。我不认为和平集会游行的自由， 确是像他们所指称般受削弱，稍后我会说明个中理由。如果部分市民存有误解，只要让他们了解真相，误解当可一扫而空。

II. 《基本法》与《公民权利和政治权利国际公约》

我的第二个责任，是探讨现行法例是否符合《基本法》及《公民权利和政治权利国际公约》。依我的意见，答案是肯定的。

《基本法》第二十七条订明，香港居民享有各种自由和权利，包括结社、集会、游行、示威的自由，但这些自由并非完全不受规管的绝对自由。

《基本法》第三十九条订明，《公民权利和政治权利国际公约》继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。该公约第21条原文订明∶

“和平集会之权利，应予确认。除依法律之规定，且为民主社会维护国家安全或

公共安宁、公共秩序、维持公共生或风化，或保障他人权利自由所必要者外

，不得限制此种权利之行使。”

根据该条文，对行使和平集会的权利作出限制，必须符合以下准则∶

第一，限制的目的，与该公约内关于施加限制可依据的理由合；

第二，限制的形式，与施加限制的目的，有合理关连；

第三，限制的程度，是达到有关目的所需要的最宽松安排。

因此，衡量现有限制必须基于这些准则。有部分法律界人士反对这个议案的措辞，他们认为在各方利益之间取得“平衡”的主张是错误的。他们强调，个人权利应是最重要的，而在解释和实施方面，对这些权利的限制均应该尽量收窄。政府同意这是正确的方针，但我们同时也相信，在确定现行法例能否在保障个人权利与维护社会大众利益之间取得适当平衡时，这个方针可以完全体现。

部分人指出，某些国家的集会游行和示威法例，比香港更为宽松，例如甲国规定的通知期较短、乙国对不遵守通知规定的刑罚较轻，诸如此类。不过，这点不一定表示本港的法例并不恰当。某地的法例是否适当，或多或少须根据当地情况去判断，举例来说，地广人稀和人稠密的地方所施行的法则，都会有所不同。

衡量一个国家的法律是否符合国际人权准则时，同样会采用这个方针。根据“对情况作恰度评估”的原则（即 the 'margin of appreciation' doctrine），国际审裁机构就某个国家的行为行使具监督性的司法权力时，必须接纳该国家就当地道德风俗、公共秩序等方面的需要而作出的初步评估，以及对当地情况的衡量。对每个地区的情况作恰度评估的做法，显示法庭已认识到，关乎人权的公约作为一个有生命力的体系，应该因地制宜，视乎各国的需要与情况而灵活实施，不应一成不变地套用于所有国家。让我引述名为Handyside 的案例以资说明。该案的编编号是一九七六年 1 EHRR 737号，案情是关于英国把一本在欧洲各国获准自由流通的书籍列为禁书。案中判词的有关部分的中文译本如下∶

“国家机关由于与国内主要群体不断有直接接触，因此比国际审裁机构的法官更

能体察本国的确实需要，以及判断为照顾这些需要而施加的'限制' 或 '刑罚' 是

否 '有必要'。”

因此，虽然有关的国际公约订明公民集会游行和示威的权利，也订明施加限制可依循的原则，但规管这些权利的行使，以及对违反法律的行为所施加的刑罚，则应交由各国有关当局决定。

当然，由各国视乎本地情况自行斟酌细节规定，不代表可以偏离国际普遍奉行的准则。联合国人权委员会定期会本着这些准则，审议香港在落实人权公约方面的措施。该委员会在去年发表的审议结论中，表明该委员会了解示威可频密地在香港进行，亦没有质疑警方过往在执行《公安条例》方面的做法。委员会的审议结论，其实并非如部分评论者所形容般负面。委员会虽然建议特区检讨《公安条例》，郄没有指出建议背后的理由，亦没有具体指出哪些条文不符合人权公约。

政府已致力向各界人士以及人权委员会解释，《公安条例》的内容是符合国际普遍奉行的人权准则，现在我会按照这些准则，去探讨现行法例的几个环节，包括∶通知警方的规定、限制或禁止公众集会可依据的理由、不依照规定通知警方的制裁和可判处的刑罚、以及决策制度。

通知

举行某些公众集会或游行须事先通知警方的规定，有两个重要目的，首先是容许警方作出适当安排，尽量减少出现交通、公共安全、公共秩序的问题；其次是让警方决定，是否有需要就该次游行集会订立条件，或禁止该次游行集会进行。

可以订立条件或禁止游行集会的唯一法定理由，是警务处处长“合理地认为”，为维护国家安全或公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由，有必要这样做。“合理地”这个字眼订定一个客观标准，不容许主观任意决定。

以上反对游行集会的理由，建基于《公民权利和政治权利国际公约》第21条，是限制公民行使和平集会的权利可以依据的理由。同时，《公安条例》也订明，“公共安全”、“公共秩序”、“保护他人的权利和自由”这些主要词语的解释，与根据《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定所作的解释相同。因此，警务处处长决定是否反对公众游行时，必须遵守国际通行的人权标准，如果他的决定受到质疑，法院亦会根据这些国际标准作出裁决。

此外，《公安条例》也订明，如警务处处长“合理地认为”可藉订立条件而达到维护公共安全等目的，他不可反对公众集会的进行。换言之，如果施加条件已可奏效，处长便不得反对举行公众集会。

这项通知规定的目的，显然与《公民权利和政治权利国际公约》第21条内，关于施加限制可依据的理由合；这项规定亦与施加限制的目的有合理关连；也是达到有关目的所需要的最宽松安排。扼要地说，我认为通知警方的规定，与该公约没有抵触。事实上，联合国人权委员会已裁定，举行公众集会必须事先通知警方的规定，是一种合法的限制。人权委员会是在 Auli Kivenmaa 诉 Finland 一案中(编号412/1990)，作出这项裁定的。

七天通知

有论者认为∶举行公众集会或公众游行必须在七天前通知警方的规定，是不必要地严苛，并提议其他由12小时至四天不等的通知期。不过，我恳请各位不要忽略一点∶根据现行法例，警务处处长可以接受少于七天的通知，而他也往往这样做。其实，如果“警务处处长合理地信纳通知不能提早作出”，便必须接受时间较短的通知。根据法例的规定，处长如果决定不接受较短的通知，必须尽快以书面向提出通知的人表明理由。

须在七天前通知警方的规定，也符合警方的工作需要。如果集会地点或游行路线不可行，或警方知道会有其他活动在同时同地举行，警方便可以联络有关筹办者，作出所需安排。各警区每天的人手，只能够应付不超过50人的公众集会或不超过30人的公众游行。警方往往需要额外人手，以应付较大规模的集会或游行。如果警方不能够作出事先安排，便可能需要抽调从事日常职务的人员。这样一来，巡逻警员人数便会减少，警方应付紧急事故的能力，也会减弱。

此外，如果筹办公众集会的人对所受到的限制，或对警方禁止集会的决定，感到不满，可以向一个独立的委员会提出上诉。上诉机制要有效运作，上诉委员会就必须有充足时间，在有关公众集会或游行举行前进行聆讯。

从以上各点可见，指现行通知期太长的批评，实属苍白无力。实际上，现行规定并没有对筹办公众集会的人构成沉重负担。我认为现行规定是符合《公民权利和政治权利国际公约》的。

惩罚参加者

要通知规定行诸有效，就必须要有某种形式的惩罚以作配合。将没有事先通知警方而筹办公众集会的行为订为刑事罪行，似乎普遍为社会人士所接受。举例来说，大律师公会也同意，要确保通知制度有效运作，订为刑事罪行的做法是合理的。

不过，有论者认为∶惩罚那些只是参加未经通知的集会的人，是不恰当的。大律师公会指出∶“纯因未能符合事前通报机制，而把和平集会或游行刑事化，是违宪的”。他们的论点是根据一九三六年一宗美国案例而提出的。然而，该案被告人被控的原因，只是他协助举行一个受共产党支持的集会。我们不明白这宗案件与目前关乎通知制度的讨论有什么关连，因为后者关乎完全不同的论题，而我们眼前的争论，也不能依据美国宪法来裁定。

其实，大律师公会不是说∶将参与未经通知的集会订为罪行，有违宪法。他们只是说∶把这些行为订为罪行是否符合宪法“极具商榷空间”。对于大律师公会的观点，请恕我未能苟同。

有人认为只应该惩罚筹办者，而不应将参与未经通知的集会的行为订为刑事罪行。这个论点究竟有否充分的理据支持？对碰巧参与这些集会的人施加刑罚，可能有欠公平。不过，法例根本没有对这些人施加刑罚。根据法例规定，只有“在无合法权限或无合理辩解的情况下，明知”而参与这些集会的人才属犯罪。考虑到这些规定，参与未经通知的集会所应该负上的道德责任与筹办这些集会相比，实属不遑多让。

即使在理论上，两种行为的不当程度可以有所区分，但是，如果规定只可检控筹办集会的人，实际上又是否可行呢？如果筹办公众集会的人不作出通知，警方自然无从得知谁是筹办者。这些人甚至有可能不会在集会上露面。在这种情况下，谁是警方的拘控对象？我们不可以假定集会上最前排的人就一定是筹办者。除非有人自认是筹办者，否则即使明明有人犯法，检控人员也可能无法把犯人绳之于法。我们是否要让香港的法律徒具空文，沦为笑柄呢？

鉴于以上各点，我认为对未有作出通知，或明知而参与未经通知的公众集会的人施加刑罚，既非过度严苛，亦无触《公民权利和政治权利国际公约》。

刑罚

另一项备受批评的规定，是筹办或参与不符合法例规定的集会的刑罚，有过重之嫌。根据法例规定，循公诉程序被定罪，最高刑罚是监禁五年，循简易程序被定罪，最高刑罚是罚款5,000元及监禁三年。

除非构成罪行的行为与同类案件相比，情节至为恶劣，否则法院通常不会施加最高刑罚。因此，我们评定上述刑罚是否恰当时，必须考虑到一些情节至为恶劣的个案。

举一个例，警方收到通知，有人将于某时某地举行大规模示威，而另有一批群众打算在同时同地举行示威，表达相反意见，企图干扰对方的集会，却没有通知警方。要是警方事先收到通知，便可以引用公共秩序和公共安全为理由，依法订立条件，规定敌对性示威的地点。假设这两个示威在同时同地举行，导致众多参加者和路人身受重伤，以及惨重的财产损失，筹办敌对性示威活动的违法者，被判以包括监禁的较重刑罚，是否过度严苛呢？

刚才，保安局局长提及一个例子，由于人群互相推撞，造成多人遭践踏窒息死亡。筹办者没有事先通知警方，令到一本可避免的惨剧发生。在这样的情况下，如法例规定违法者只能被判处罚款，法定刑罚与条例保障公众安全的宗旨又是否相称呢？

在衡量现行刑罚时，必须考虑到以上例子所描绘的严重情况。只有少数示威者参与的小规模公众集会，即使事先没有通知警方，只要集会完全没有惹起事端，示威者所犯罪行的情节，也只是同类中最轻微的，对参与这些集会的人判处最高或接近最高的刑罚，是不可能的。

决策者

虽然部分论者同意在某些情况下，当局必须有权禁止公众集会，或订立条件限制与公众集会有关的活动，但他们反对赋予警方这项权力。举例来说，国际司法组织(香港分会)认为必须得到法院颁令才可以禁制公众集会，有其他人则认为如果警方有权订立条件，就应该赋予受影人士一项权利，要求由法官即时覆检有关决定。

在分析这些意见时，我们必须了解如果警方反对公众集会，就必须表明原因。如果对禁止或反对有关活动的决定有异议，可向一个公正而独立的委员会提出上诉，该委员会目前由一位退休法官担任主席；即使上诉失败，筹办者仍然可以通过司法覆核，在法院质疑警方的决定。

由此可见，现行法例已经提供足够的制衡，防止警方滥用权力。再者，警方作为前线执法者，最能对于公众集会或游行可能引致的危险作出专业的评估。既然他们的决定受到独立上诉机制及司法覆核的制衡，由警方担任决策者仍是最恰当的。

各项限制的综合效果

我确信刚才提及的对和平集会的权利的每一项限制，都符合《公民权利和政治权利国际公约》。不过，部分人士强调，各项限制及所施加的刑罚的综合效果，不应形成一股威慑力，以免有打压或阻吓市民行使这项权利之嫌。

政府绝对同意这一点，但我们认为现行法例在这方面，没有可以诟病之处。自回归以来，在香举行的公众集会超过6 000次，香港更被冠以“示威之城”的称号。难道有人真心认为《公安条例》确有打压或阻吓市民参与公众集会的效果吗？

III. 赞成修例的论点

最后让我就我的第三项责任发挥，就是探讨赞成修例的法律论点是否言之成理。我强调的是法律论点，而不是就政策提出的论点。

现在各位应该清楚知道，我并不认为现行法例有需要修改，以符合人权方面的规定。依我所见，现行法例已经符合人权规定。

除上述各点外，是否尚有其他法律论据？与一些人的指控刚刚相反，警方并没有针对某些示威人士；律政司没有任意或不适当地运用酌情权提出起诉；法院没有向示威人士施加严厉的刑罚；也绝对没有证据显示，现行法例不公平地限制了和平集会的权利。

有人建议交由法律改革委员会检讨《公安条例》，而刘慧卿议员亦对原动议提出了相关的修订。但经过连月辩论，仍未有人能够提出充分法律理据，显示应当进行这项检讨。批评《公安条例》的言论，主要针对条例的某些细节，例如通知期的长短、则的轻重等。这些事项不适宜交由法律改革委员会研究。法改会有限的精力，应投放在一些较为宏观的法理课题。其实香港的法律改革工作不是全部由法改会承担的，如各位对法改会的职能有疑问，可向法改会查询或浏览法改会纲页。

政府乐意听取各界对本港法律的批评意见。政府维护现有法律，并不表示对各种批评置若罔闻。在政策的层面，政府会在总结了施行有关法律的经验后，决定是否需要提出修改。但对于现有条文的合宪和合法性，政府的信念是坚定不移的。事实上，我们已审慎考虑各界的意见，不过，直到目前为止，我们仍然认为，现有法例“在保护个人言论自由与和平集会的权利以及保障社会大众的利益之间，取得适当的平衡”。因此，我恳请各位议员投票支持今日的议案，并就刘议员和涂议员分别提出的修订案投反对票。

完

二○○○年十二月二十日(星期三)