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以下为律政司司长梁爱诗今日(十一月七日)在立法会会议上就「维护法治」动议辩论致辞中文译本:
主席女士:
修订建议
我起立发言,反对李柱铭议员对议案提出的修订。李议员提出的问题已辩论了超过两年,而政府对这问题的立场,亦已多次向各位详尽解释。
因此,我现在只打算讲述政府所持立场的要点。议员如有要求,我乐意向他们提供进一步资料。
法律和宪制情况
首先,我要谈谈法律和宪制情况。当政府在一九九九年五月提请全国人民代表大会常务委员会解释《基本法》条文时,有人指这样做不合法,不合宪,又或既不合法又不合宪。政府从来不接受这种说法。
由人大常委会解释《基本法》条文是否合法,在刘港榕诉入境事务处处长的法庭案件中受到质疑。对于行政长官请求人大常委会解释《基本法》条文的做法,终审法院并无作负面的批评,该法院认为:“人大常委会显然具有解释权。这项权力源自《中国宪法》第六十七条第四款,并已在《基本法》第一百五十八条第一款内订明。第一百五十八条第一款赋予的《基本法》解释权,是以概括和无约制的字眼订明的。这项权力和权力的行使,并无在任何方面受到第一百五十八条第二款和第三款的限制或约制。”
法治
李柱铭议员批评政府向终审法院要求就其在一九九九年二月在一宗居留权案件的判决作出澄清,这个要求是基于(终审法院)就一个宪法问题的判决所引起的混乱。这类澄清其实不是没有先例。在一九九七年在美国发生的Matimak 案,有关法院便曾在判决后两个月作出澄清,以清楚表明有关原则只适用于一九九七年七月一日前的香港公司,而不是回归之后;有关的美国法院法官并不认为有关这方面的澄清要求会为他们带来压力。对议案提出的修订建基于一个假设,那就是政府提请人大常委会解释《基本法》条文,违反了法治原则。政府从来不同意这个假设,也不同意香港的司法独立或自治,已因提请人大常委会释法而受损。我在一九九九年五月十八日和十九日在立法会致辞时,已解释我们为何抱有这个看法。
其后,多位资深法官在退休时也支持这个看法。现在让我引述他们的说话。
范达理法官∶
“香港主权移交至今已两年,我可以坦诚地说,香港没有受到任何干预。据我所知,有些人认为居留权案件已等同于一种干预。我觉得这是荒谬的。”
“不过,人们不能指法治受到损害,因为这正是法律所订明的做法。”
“我对司法或法律专业的未来毫不担心。我觉得现在的情况很健全,以后也一样。”
[《香港律师》,一九九九年八月版]
马天敏法官∶
“误解源于看待这次释法所采取的角度。可能有人不知道我们的宪法已对这做法作出了规定。”
“普通法律师会觉得这做法不正常,虽然如此,这确实已在宪法内订明。”
[《英文虎报》,一九九九年八月七日版]
黎守律法官∶
“至于日后来说,我在这刻察觉不到(法官)受到任何不良影响。我察觉不到(裁决方面)有任何偏袒,事实上,各项裁决都依法作出。我认为人们没有理由诉说或担心司法独立受到损害。”
[《英文虎报》,二零零零年一月二十八日版]
烈显伦法官∶
“指香港的法治因主权变迁而出现倒退的说法,实在令我感到莫名其妙。”
[《香港律师》,二零零零年六月版]
祁彦辉法官∶
“人大常委会解释《基本法》条文,绝对没有损害法治或司法独立,如果人们没有忘记,《基本法》事实上赋予人大常委会最终的释法权。”
[《香港i报》,二零零一年九月十一日版]
特殊情况
如果议员记不起提请人大常委会解释《基本法》条文的背景,那么,就让我在这里复述一九九九年五月二十六日,我在本会发言的部分内容∶
* 首先,绝大多数公众支持采取措施,以避免在未来十年有多达167万人移居这个弹丸之地。
* 第二,除非终审法院将来在一个现时无法确定的日子,在另一案件中改变它对上述两条《基本法》条文的解释,香港特别行政区在自治范围内并没有能力自行解决这个难题。
* 第三,特区因此必须要求中央通过修改《基本法》或由人大常委会作出解释,提供协助。立法会可以通过修改任何本地法律而推翻法院判决所引起的后果,但不能解释或修改《基本法》。考虑提请人大常委会协助,绝对不涉及中央单方面干涉香港事务。
* 第四,考虑到这两条条文的历史背景,例如筹委会在一九九六年的意见,要求解释而非修改《基本法》是有充分理据的。
* 第五,要求人大常委会作出解释的决定,得到立法会过半数议员的支持。
香港正面对经济逆转和失业率增加的问题。各位议员也许可想像一下,如果当日我们没有找到方法── 一个合法和合宪的方法── 去避免内地居民大量移居香港,现在我们会处于什么境况呢?
正确看待事情
政府坚信,行政长官请求人大常委会作出解释是合法和合宪的,亦没有违背法治或司法独立的原则。此外,政府在法律上不能减损人大常委会解释《基本法》条文的宪制权力,或者行政长官根据《基本法》第四十三条和第四十八条第二款而具有的宪制责任。政府一再强调的数点是∶除非遇到非常特殊的情况,否则政府不会要求人大常委会作出解释;人大常委会甚少对全国性法律行使解释权;人大常委会不会轻率地作出解释《基本法》条文的决定。
政府不希望再遇到像居留权这么重大的问题,但是,由于出现这类问题的可能性不能忽视,政府不宜承诺以后绝不再提请人大常委会解释《基本法》的条文。虽然如此,我仍要重申,除非遇到非常特殊的情况,否则政府不会要求人大常委会作出解释。
因此,我谨请各位议员投票反对这项修订。
原来议案
我现转到余若薇议员提出的原来议案。正如这个议案所认同,香港在坚定推行法治方面具有重大优势。我们现在应该充分发挥这个优势,以促进法律专业的发展,并使香港成为亚太区内主要的法律服务中心。
法治
法治有多重涵义和含意。简而言之,法治就是必须依法行事,事事讲求合法的原则,无人能凌驾法律之上。就政府的运作而言,其权力必须源自法律,政府也必须依法行使权力。即使政府获赋予若干酌情权,也必须理性按照恰当的程序来行使这些权力,而法院可以阻止政府滥用这些权力。市民有权在法院质疑政府施政的合法性(包括法律的效力),有关争议须由独立的司法机关裁决。此外,法院审理案件的时间和费用必须合理。如果法律程序既缓慢又昂贵,法治便会受损。法律应该公平对待政府和市民,既要维持公平有效的管治,又要维护个人可享有的权利。坚守法治才可以建立一个法治而不是人治的政府。
对于这些原则,律政司全体人员和各位政府人员都清楚了解。这些原则是政府制定政策和法例,以及作出行政决定时采用的基本准则。此外,自香港回归祖国以来,很多涉及政府的法院判决不但显示政府继续遵守和促进法治,更显示市民明白政府亦受到法律约束。
立法和法治
我发现余若薇议员没有在议案的措辞中提及法例的质素。我提出这一点不是要批评她,而是因为余议员在十月十九日的《施政报告》辩论中发言时,曾对这个与法治有关的具体问题表示关注,同时更就三条条例草案发表评论,认为这些条例草案显示政府官员欠缺法治精神。当晚作出回应时,我已表示十分重视余议员对这些条例草案的意见,定会进一步加以研究。我已经完成这项工作。
我可以向余议员和各位议员保证,在拟备该三条条例草案时,我们充分考虑过有关的法治规则。
我明白余议员对法律的清晰度和透明度的关注,但我也请余议员想一想,我们究竟是从绝对还是相对的角度来探讨问题。我肯定她会同意,制定法例所依据的法治规则,是要在法例所讨论的事宜容许的情况下,力求清晰明确、具透明度和公正无私。有关的三条条例草案,都是处理一些复杂社会问题的条例草案。
我可以肯定地向余议员指出,政府现正致力通过适当的立法工作,在合乎法治原则的情况下,分别为这些条例草案范围内的复杂情况,找出解决方法。
推行工作的责任
我在《施政报告》辩论中致辞时,概述了政府为巩固本港的法律实力所进行的工作。事实上,今天的议案在多方面反映了我们已推展的工作。政府定会全力推动这些工作,不过,有关工作并非单独由政府负责。在很多问题上,法律界、法律学者、司法机构和非政府机构同样担当重要角色。
法律教育
以法律教育为例,政府已致力为改革提供方便。两年前,律政司协助成立了香港法律教育及培训督导委员会(督导委员会),并为两位专家进行的顾问研究提供了大部分经费。法律政策专员也继续为督导委员会主持会议,探讨将来的路向。但是,选定适当的改革措施和实行这些措施,却不应由政府单方面进行,因为当中涉及学术自由和专业自我规管的问题,有赖各方通力合作。
虽然如此,我无意低估改革法律教育和培训工作的需要和重要性。一般意见都认为改革早该推行,而部分新加入法律界的人士的水平也受到关注。其实,让未来的律师作好准备以面对全新的法律领域,也同样重要。这个领域因新的宪制安排而出现,在这个领域内,中英文成为普遍采用的语文,全球化和急剧转变带来了前所未有的需求,而每个市民都正确地期望得到司法保障。
两位顾问提交的报告书载有160项建议,涵盖了专业教育及培训的各个阶段。虽然传媒的注意力都集中在学位课程的年期和法律专业证书课程的前景方面,但顾问其实也就其他多个同样重要的范畴,提出了改革建议。我们进行检讨时绝不能忽略任何一个范畴。
改革是刻不容缓的,但也不能草率进行。如果制度的某些方面,例如专业培训阶段需要全部重新设计,有关工作必须周全和经过深思熟虑,而专业团体亦应有权对改革提出意见。
改革难免需要动用额外资源,律政司会全力支持督导委员会所赞成的拨款要求。 检讨法律服务的需求
余若薇议员和其他议员建议全面检讨与法律有关的服务的需求,我已留心聆听他们的意见。关于有多少法律服务需求尚“未获满足”一事,在另一些司法管辖区已受到注意。
英格兰皇家法律服务委员会在一九七九年发表的报告书内指出:“法律服务的需求可采用多种方法评估,但需求量却不能确切地计算出来。”委员会发现,某些范畴(在报告中未有说明)的法律服务严重短缺,故要求当局日后就这个问题进行有系统的研究计划。
马尔氏(译音)在一九八八年发表主题为“英国法律专业的未来”的报告书,也提到:“我们甚难界定法律服务的需求,更不可能计算未获满足的需求数量.....难以制定研究方法,以便按照问题的类别和地区,列出未获满足的法律服务需求的可靠资料”。不过,报告书却能够指出某几类未获满足的需求,这些需求曾经由从事房屋、出入境等工作的团体加以反映。
澳洲的司法服务谘询委员会在一九九四年发表了《行动计划》,而联邦政府也在一九九五年发表了《司法宣言》,这两份文件的目的,都是要改善为“所有澳洲国民”提供的司法服务,可是,两者都没有提及就未满足的法律服务需求而进行的任何全面研究。
我引述这些先例,并非要否定全面检讨本地法律服务需求的建议,而是希望各位注意当中牵涉的复杂问题,同时也要提出一点:就这项建议作出决定之前,必须作进一步研究。
需要研究的其中一个问题,是这项检讨的确实目的。举例来说,在检讨法律教育的过程中,有人已提出,要为改革作出有根据的决定,必须先就全港各社未获满足的法律服务需求进行全面的正式调查。这有助于订定适当的课程,也使法律专业和大学教育更能与社会生活配合。
这项检讨的另一个目的,是找出现时社会人士以甚么方法解决法律问题;他们为什么寻求或不寻求法律意见;以及他们是否感到难以获得律师或法院的协助。这一类调查或许有助制定策略,让更多市民可以使用司法服务,又或把部分个案由诉诸法院转为以私人纠纷调解方法处理。
在检讨未满足的法律服务需求之前,社会法律学专家可能需要构思一套特定方法,以达到检讨的既定目的。此外,还要取得足够拨款,以聘用一队研究助理,协助搜集原始数据、进行访问和整理所得结果。
有关进行调查的建议值得加以研究。学者可能是最适当的人选,而他们也可得到足够拨款去实行这项建议。律政司会与专业团体及大学进一步讨论这事。
为市民提供的法律服务
余若薇议员和其他议员提及很多诉讼人没有律师代为答辩的现象,并指出提供免费或市民能够负担的法律服务的计划并不足够。我对于有百分之八十五的诉讼人在法庭内没有法律代表的说法存疑。一些案件中,被告人没有辩方律师代表,他们根本因不能负担费用,而没有聘用律师代表。
政务司司长已经说明,法律援助服务和当值律师服务在解决这些问题方面可发挥的作用。我想在这里谈谈由纳税人资助的服务以外的其他现有免费法律服务。
香港公益金拨款推行免费律师面见谘询服务,专门为妇女解答婚姻和家庭问题。有关的服务中心在每星期的一个晚上开放,共有大约30位义务律师提供服务。
多个非政府机构,包括明爱家庭服务、香港社区组织协会、新妇女协进会、香港单亲协会、关注妇女性暴力协会、香港各界妇女联合协进会和人间互助社联热线,也在各自关注的范畴提供免费法律谘询服务。
通过香港律师会主办的“法律周”、香港大律师公会的法律义助服务计划,以及立法会一些议员的办事处,市民也可免费获得法律意见。
在这里,我要感谢多位律师根据上述各项计划免费提供法律意见,让许多市民得到宝贵的协助。今天有部分议员在发言时提到现行安排的缺点。没有一个制度是完美无瑕的,可是,公营和私营服务相结合的安排,与全球日渐趋向私有化,以及政府和民间团体合作的现象是一致的。行政长官在上个月发表《施政报告》时已强调,政府鼓励市民发挥积极性,集个人、非牟利机构、商界等的智慧和力量,建立一套最有效的工作模式,用以解决各种社会问题。
正如我在刚开始发言时指出,这次辩论涵盖的问题,并非单独由政府负责。关于改善现有计划的建议,可以向计划的主办者提出,以协助他们改良服务,至于开办新服务的建议,例如成立社区法律服务中心,则显然会涉及资源问题。我深信,扩阔法律服务的范围,让更多市民可以得到法律保障的建议,定会受到所有律师的欢迎。不过,相信各位都明白,政府资源有限,而需要拨款的事项往往有很多,政府必须先行确定事情的缓急次序。
推行法律普及化教育
我接要谈谈在社区推行法律普及化教育这方面。这是律政司其中一个主要工作目标,而我相信律政司在这方面有良好记录。由于时间所限,我只能扼要介绍律政司的部分工作,不过,议员如有要求,我定会乐意向他们提供更详尽的资料。
律政司出版了不少刊物,其中包括《香港的法律制度》、两年发表一次的“律政司报告”、《香港的法例草拟工作》、《英汉法律词汇》、《罪行受害者约章》及《刑事检控政策─政府律师指引》。
律政司与香港电台联合制作了三辑有关法律的剧集,已在电视台黄金时段播出。律政司已把其中部分剧集收录在影音光碟内,另外也制作了描述一条条例的草拟和宣传过程的影音光碟、互动法律常识问答游戏的唯读光碟,以及介绍香港法律制度的10分钟录影带节目。
我们推行了多项社区计划,包括与本地检察官协会合办了28个学校讲座,参与香港律师会主办的“法律周”,为《基本法》十周年巡回展览提供资料,以及在本地报章刊登法律文章。
律政司编制的刊物和资料,几乎全部在律政司的网页登载,让市民阅览。除了登载由一组专责人员定期更新资料的整套《香港法例》之外,律政司网页也载有我的同事或我本人最近发表的演辞和文章、文件、谘询文件、《基本法》全文、若干宪制性文件,以及已经生效并适用于香港的双边和多边协议名单,这些名单同样会定期更新。
来年,律政司会继续努力,加深市民对法律制度的认识。我们的新措施之一,是制作一辑有关青少年常犯罪行的短剧,将会安排在电视播放,并会收录在影音光碟内,派发给学校使用。
有些议员指出,推广法律知识非常重要,我完全同意他们的见解。律政司定会进行这项工作,而私人机构内也有不少人同样在这方面作出努力,我谨向他们致谢。
有关两地法律制度的研究和会议
我现在要谈谈促进对中国及香港法律制度的研究,以及举办有关这个议题的国际会议的工作。这些工作同样是律政司的主要目标,我们亦付出了不少心血。
自一九九七年七月就任律政司司长以来,我曾三番四次强调,要成功落实“一国两制”,必须加深对两地法律制度的认识。我鼓励社会人士,特别是律师学习内地的法律制度,我知道有不少人修读“内地法律”这一类科目的学位课程。
律政司能够做的,是确保政府律师和内地人员有机会接受培训,认识彼此的法律制度。过去12个月,通晓中英文的政府律师曾到广州中山大学修读内地法律课程,而通晓英文的律师则到北京大学修读课程。此外,他们也出席了内地就司法改革、最近修订的《中国婚姻法》和中国加入世贸的课题而举行的会议及研讨会。两位律政专员亦率领代表团前往深圳、珠海、北京、西安和乌鲁木齐,以增进对两地法律制度的了解。
在学习香港法律方面,香港现时设有一项持续进行的计划,每年让大约12名内地人员前来学习普通法。这些内地人员会在香港大学修读普通法的深造文凭课程,然后到政府或公共机关的法律组实习三个月。此外,我们更为内地法官和内地人员安排了很多为期较短的访问行程,向他们讲解香港法律制度的有关环节。
律政司在内地城市安排了一连串模拟审讯,藉此加深对两地法律制度的认识。举例来说,今年五月和六月,我们在深圳及上海举办了涉及知识产权问题的模拟审讯,随后更就两地知识产权法律和程序的分别进行了辩论。
律政司也更广泛地传播关于香港和内地法律的知识。我们的网页即将增设中国加入世贸的资料和内地法律的资料库。另外,我们也定期举办有关《基本法》的讲座并发表《基本法简讯》。
在国际会议方面,律政司去年举办了一个从比较角度探讨《基本法》的会议,取得空前的成功,美国、加拿大、南非、德国、香港和内地多位知名学者和法官都有出席。今年较早时,律政司与另一个机构合办了一个会议,讨论中国加入世贸对法律教育和法律专业的影响。
律政司会继续推广有关两地法律制度的研究和国际会议,并欢迎其他机构在这方面举行活动。大学的法律学院、专业团体和非政府机构相信可以提供不少协助,我期望与他们继续携手合作。
结论
最后,我要感谢余若薇议员提出这个议案,同时也多谢余议员和其他议员在这次辩论中提出多项宝贵意见。我深信在本港推广法治、扩阔法律服务的范围、普及法律知识和促进法律研究,是我们的共同目标。正如我刚才提到,这些问题有部分须进一步研究,而在某些情况下,我们需要邀请其他机构参与日后的工作。在符合以上意见的前题下,主席女士,我赞同议员通过这个原来议案,但谨请他们投票反对修订议案。
完
二○○一年十一月七日(星期三)
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