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以下为政务司司长曾荫权今日(十二月十二日)在立法会会议上就有关检讨公营机构及法定机构的薪酬调整机制的议案致辞全文:
主席女士∶
多谢各位议员就今天这个议案所发表的意见和评论。我感受到各位议员对这个议题的强烈反应。
2. 本港有超过200间法定机构,每间机构均有其独特的成立宗旨,大部份在运作上获得某种形式的政府资助。其中,部分机构须按审慎的商业原则营运;有些则以政府资助机构的模式运作;另外有些依法成立法团,提供慈善服务;亦有为数不少的法定委员会,负责处理根据不同条例提出的上诉。
3. 香港管治制度能包罗这么多不同类别的法定机构,实在是我们制度上的一大特色。这些机构独立于政府的架构之外,享有所需的运作自主权,不少是在商业环境下运作。由于这些机构在职能、工作性质和资助模式安排上各有不同,每间机构都会根据有关法例的规管条文,成立管理委员会、制定职权范围和运作方式。每间法定机构的管治模式,均在本会通过有关规管条文前,经本会仔细审议。
4. 何俊仁议员在其议案中所提到的六间机构,足以反映我们的法定机构,在责任和职能方面,包罗万有。九广铁路公司(九铁)是由政府拥有的法团,一如机场管理局(机管局),九铁须按法例的规定,以审慎的商业原则营运。同样地,市区重建局(市建局)亦须以商业原则营运。房屋协会(房协)则完全不同。房协是一个慈善团体,成立时并不是法团。虽然房协目前已注册为一个法团,但仍是以社会服务为宗旨的私营机构,并享有慈善团体的地位。强制性公积金计划管理局(积金局)和香港金融管理局(金管局)亦有所不同。虽然两者同属监管机构,但前者享有独立的法团地位;后者则属于法人,由财政司司长委任,是政府的代理机构。
5. 张文光议员的修正所涵盖的范围更为广泛。基于我刚才提出的原因,要在一次公开辩论内清晰地讨论全部二百多间法定机构,即使并非没有可能,也绝不容易。因此,我会以原议案指明的六间机构为例,说明法定机构的问责制度。
6. 我们当然已有既定的程序,确保这些法定机构具问责性,其中包括∶
(a) 订定具体法律条文,规管该等机构的运作,并确保它们切实遵守有关规定; (b) 委派政府代表出任该等机构的管理委员会成员; (c) 规定该等机构定期向政府提交报告;房协则向所属的监管组织提交报告;以及 (d) 规定该等机构向政府提交经审计的周年帐目,并把帐目呈交立法会省览,或公开经审计的周年帐目让公众查阅。
7. 我现在就这次辩论的主题,即这些机构的薪酬调整机制,以及何俊仁议员和其他议员建议,有关如何改善这些机构运用公帑的模式和提高问责性的种种措施,作出回应。
政府监察的成效
8. 原动议提及的六间法定机构,其管理委员会均由高层官员担任主席或成员;这些政府代表并非只局限于决策局局长。管理委员会内的公职人员与非政府的成员通力合作,密切监察这些机构的运作和决策过程。管理委员会的官方成员会从政府的政策角度,以及公众的意愿为眼点,提供意见。他们的意见,可让有关法定机构在实践机构目标的同时,亦能充分考虑到广泛公众利益。
9. 除委任公职人员加入管理委员会外,政府亦委任上述大部分机构的行政部门主管 ─ 例如积金局、市建局的行政总监,以及九铁公司的主席兼行政总裁均由香港特别行政区行政长官委任;金管局总裁由财政司司长委任;机管局行政总监的任命则须经行政长官批准。房协属慈善团体,与另外五间机构明显有所不同,其执行总干事是由房协执行委员会委任,而房屋局局长是委员会成员之一。现行的安排既能适当监管这些机构,又能让它们在执行行政职务时享有有关法例赋予的高度自主权。对于现行的安排,我们大致上感到满意。但更重要的,可能是积金局、建局和机管局的行政总监、九铁行政总裁及金管局总裁的整体薪酬,与私营机构内相应人才在目前人力场上所得的薪酬大体上一致。更具体来说,例如我们应该问,九铁行政总裁的薪酬与香港的大型商业公共运输机构的行政总裁比较,是否较高?或金管局总裁的薪酬,又是否高于一间略具规模的银行的行政总裁?答案是否定的。
薪酬调整机制
10. 何俊仁议员建议政府参考公务员薪酬调整机制,为这些法定机构制订清晰、明确、具透明度并为公众接受的薪酬调整机制。对于由公帑提供经常性资助的机构,一般而言,政府的政策是,有关人员的服务条件,不应较政府相类职系人员所享有的优厚。这些资助机构人员的薪酬主要是跟随公务员的薪酬进行调整。
11. 至于其他法定机构,我在上星期答覆刘千石议员的质询时已经指出,这些机构人员的薪酬,是根据各别的管理架构、需予履行的职责轻重、有关的专业范围及所需经验而厘定。整体而言,这些机构提供的薪酬和薪酬调整幅度,应与其争夺人力资源的所在市场一致。有关的薪酬应能吸引并保留具合适才能、经验和专业知识的人员。既然这些机构的薪酬厘定政策有别于公务员体制内的相关政策,公务员的薪酬调整机制也不宜作为这些机构的参考依据。
12. 尽管如此,这些机构定期向与其争夺人力资源的市场进行薪酬调查,并根据有关市场的最新薪酬趋势,订定高级管理人员的薪酬。此举的目的,是确保这些机构能吸引并保留具备合适经验和专长的人员,使有关机构可于相应场上正常运作。此外,这些机构会继续在年报内刊载高级管理人员的一般薪酬资料。
制定保证能善用资源的措施和机制
13. 至于建议由审计署署长监察这些机构,我想先扼要讲述政府帐目委员会、审计署和政府三方,就审计署署长进行衡工量值研究范围所共同议定的准则。根据有关准则,须进行这类研究的机构包括∶
(a) 审计署署长根据任何条例获赋权对其帐目加以审核的任何人士、法人团体或其他团体; (b) 任何收入超过半数来自公帑的机构;以及 (c) 行政长官以公众利益为理由而根据《核数条例》第15条,以书面授权审计署署长对其帐目及纪录进行审核的任何机构。
14. 遵照上述准则,多间法定机构已纳入审计署署长的监察范围,金管局便是其中一个例子。行政长官亦已委任审计署署长为金管局的外聘审计师,负责审核外汇基金下所有交易的帐目。
15. 至于九铁和机管局,政府并无支付他们的营运开支。两间机构均须根据法例的规定,以审慎的商业原则经营。一般来说,他们的经常收入来自顾客支付的费用和车资,而非来自公帑。一如其他商业机构,九铁和机管局须赚取足够的收入,以应付营运开支。他们须偿还债务,并取得合理回报。虽然他们成立时得到政府注资,承担部分非经常开支,但亦须在本地和国际资本市场筹集庞大资金,以应付这方面的主要支出。因此,这些机构必须在财经界和国际信贷评级机构建立良好声誉。要达到这个目标,他们在理财方面必须拥有高度自主权及商业触觉。假如我们规定这些机构的一般管理工作须受审计署署长以衡工量值的研究来监察,而且最终会公开研究结果,并成为政治辩论的题目,这样的做法会偏离上述目标。有些议员或许不认同这个论点,但我们知道,审慎的银行家和财团会有相同的见解。
16. 市建局必须按商业原则营运,长远而言可望能够自负盈亏。同样地,积金局除了在成立时由政府注资外,并无获政府提供任何经常拨款。至于房协,政府只为推行某些特定的资助房屋计划,向其提供优惠地价或低息贷款,但并没有提供任何经常拨款。因此,这些机构不受审计署署长监察。
17. 不过,这些机构均设有内部审计机制,确保资源得以善用。此外,他们亦须向外聘请独立的审计师进行审核工作。经审计的财政报告及审计师报告均须提交立法会省览,或公开发表给公众查阅。我们相信,上述措施足以跟任何管理审慎的上商业机构相比,并可确保有关机构能善用资源。
问责性和透明度
18. 虽然法定机构获赋与特定行政管理权,但决策事宜仍必须由有关的决策局负责。法定机构须就其运作、服务和效率等事宜,通过有关的决策局局长向立法会负责。有关的决策局局长须定期向本会汇报这些机构的事务,并答覆议员的质询。我今天傍晚出席本会会议,就何俊仁议员的动议和其他议员的意见作出回应,正是这种问责制度的明证。
19. 除此之外,这些机构的高层管理人员亦经常应邀出席立法会事务委员会的会议,就议员感兴趣或公众关注的议题作汇报;不少机构更经由政府向立法会提交审计报告。这种与立法会互相联系的方式一直行之有效,日后亦会维持下去。此外,这些机构已采取措施增加运作的透明度,包括编印年报、订下服务承诺和指标、就重大决定发出新闻稿、更新网页,以及定期公布各项活动的资料等。
总结
20. 主席女士,我们现有200多间法定机构,在不同时期,不同情况下成立。有关的条例已订明这些机构的管理方式、高层管理人员的职能和职责,以及机构的整体问责制度,足以反映它们各自的独特情况。由于这些机构的功能各异,要试图制订一个符合所有机构的需要的制度,规定其员工的薪酬须与政府人员的薪酬一样,或划一薪酬调整机制和问责制的不同常规及安排,既不切实可行,亦不恰当。整体而言,现有制度已发挥制衡作用。但是无一个制度是完美的,我们亦必须与时并进。我及我的同事经已非常小心聆听各位议员的意见,我们会仔细考虑及研究需要在那些方面作出明智的改善。同时,在这些法定机构内的政府代表,尤其是在那些以谨慎商业原则运作的机构内的政府代表,对有关这些机构高层行政人员的薪酬的任何决定,都会维持高度警觉。多谢。
完
二○○一年十二月十二日(星期三)
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