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　　以下为律政司司长梁爱诗今日（十月十七日）出席香港报业公会午餐会，发表题为《从法律角度看基本法第二十三条的立法建议》的致辞全文：

　　二○○二年九月二十四日，香港特别行政区政府保安局发表了「实施基本法第二十三条谘询文件」('谘询文件')，就落实该条文的立法建议作公众谘询，谘询期至本年十二月二十四日为止。谘询文件发布以后，公众发表意见热烈，无论支持或反对，都在各项传媒占重要篇幅，可见谘询的广泛性和公开性，亦见得香港社会的民主、开放和自由。

　　立法建议能否足够及有效地维护国家的主权、统一和领土完整，维护香的长期稳定和繁荣，是有关政策局，即保安局，的专业决定，我希望从法律角度和大家分享立法建议的构思。

宪制上的规定

　　从法律上，我们考虑到以下宪制上的规定：

(1) 香港是中华人民共和国不可分离的部分，在香发生危害国家的行为，必然影响内地。

(2) 每个国民都有责任维护国家的安全;每个国家都有维护国家安全的法律。

(3) 香港居民的基本权利，受《基本法》第三章所保护，包括言论、新闻、出版的自由，结社自由，信仰自由，及思想、信念自由等。香立法机关制定的任何法律，均不得同《基本法》相抵触。《基本法》第三十九条保证＜公民权利和政治权利国际公约(ICCPR)＞和＜经济、社会与文化权利的国际公约(ICESCR)＞适用于香港的有关规定继续有效;这些权利和自由除依法规定外不得限制，此种限制必须是合理的、理性的，及与目的相称，并且在一个民主社会上为维护国家安全、公众安全、公共秩序及保障他人权利有所需要的，亦不能与上述第三十九条第一规定有抵触。

(4) 立法建议须建基于原有法律及法律制度的原则上，因此必须符合普通法原则，原有法律可以采用的继续使用。

整个建议都紧随这些原则。

第二十三条的立法背景及香港社会的发展

一九八四年十二月十九日，中英两国签订了关于香港问题的联合声明，清晰地阐明收回香港以后对香港的基本政策，其中包括生活方式不变，香港特区依法保障人身、言论、出版、集会、结社、旅行、迁徙、通信、罢工、选择职业和学术研究以及宗教信仰等各项权利和自由，目的在保持香港的繁荣稳定，照顾到香港市民的利益和顾虑，并针对香港居民组成的特点,所以在草拟《基本法》时，通过多层次的条文，广泛和全面地保障了他们的自由和权利。在草过程中，中央政府的态度是相当宽容和开放的。中央政府这个政策，至今没有改变。

《基本法》第二十三条草拟的过程，严谨地考虑过不同的方案，放弃了牵连太远的辞语（例如 "导致" 破坏国家统一和颠覆中央政府）。无可置疑，最终的文本吸取了「六四事件」的经验，但第二十三条的目的在防止危害国家安全，而危害国家安全可包括多种罪行。当时的港方草委亦认为能够为特区取得自行立法权，已是对香港民十分有利的收获。

另一方面香港社会在以往二、三十年了很大的变化：一九七六年，两条人权公约（ICCPR及ICESCR）开始适用于香港，但至一九九一年六月八日《香港人权法案条例》（第383章）通过为止，两条公约没有立法实施，市民对人权的印象模糊，也不轻易到法庭和政府打官司。记得我执业律师时，处理过一个司法覆核的案件，涉及一个香港妇女申请她的台湾丈夫来港定居，不获入境处处长批准，而通常一个香男士申请他的台湾妻子来港定居，差不多都获批准。当时我们向法庭指出 '嫁随' 的政策违反ICCPR第26条，即人人在法律上一律平等，且应受法律平等保护，无所歧视：法律应禁止任何性别歧视，并保证人人享受平等而有效之保护。不实施公约即违反国际义务，法庭应推翻入境处的定。虽然如此，法庭并未接纳申请，推翻决定，因为未经立法，公约不在港实施。

一九九一年六月八日《香港人权法案条例》通过，经过一连串的案例和宣传，市民更清楚自己的权利，亦敢于行使自己的权利。社会在这方面的发展，是绝对不能走回头路的。

与此同时，普通法亦顺应社会的发展而变迁。例如在一九五二年，大公报被控煽动刊物罪，虽然该报的辩护律师据理力争，坚持该报没有煽动他人促使暴力，可是法官遵循一个1940年另一殖民地的案件而裁定被告人有罪，因为条文没有写明这个因素的必要。随社会的发展，普通法的案例，明确指出煽动的意图必须包括意图引致暴力、公众骚乱或扰乱公共秩序。因此，任何就《基本法》第二十三条的立法建议，必须考虑到立法背境、社会的进步以及法律上的发展。

原有法律的不足

现行法例没有完全涵盖《基本法》第二十三条禁止的行为，亦有些不符合社会的发展。《基本法》第二十三条的七个禁止如何落实，分别在谘询文件第二至七章详细讲述，此处不作赘。在介绍文件的新闻发报会上，保安局局长展示了一分文件，比较现行法律规定和立法建议，很有参考价值。简括而言：

* 现行《刑事罪行条例》（第200章）第2，3及5条有修改需要清晰订明叛国罪的国外因素，删除袭击君主的罪行，把初步和从犯行为（即企图干犯，以及串谋、协助和教唆、怂使和促致他人干犯实质叛国罪）及隐匿叛国，即知情不报（misprison of treason）等普通法的罪行纳入条例，并给予特区对永久性居民的域外干犯的叛国罪行刑事管辖权。

* 现行《刑事罪行条例》中没有分裂国家罪的定义，因此有需要清楚地把这类罪行界定为：把中华人民共和国一部分从其主权分出去，或抗拒中央政府对中国一部分行使主权。我们认为此罪应涉及武力、暴力或严重非法手段。同样地初步和从犯行为也应负上刑事责任，而香港法院对干犯此罪的香港永久性居民或其他人在港外作出与香港有关连的分裂国家罪行应有域外管辖权。

* 《刑事罪行条例》第9至14条基本上可以用于煽动叛乱罪，但应把定义收窄而限于煽动他人干犯叛国、分裂国家或颠覆或制造严重危害国家或香特区稳定的暴力事件或公众骚乱。原有的免责条文及佐证规则，可予保留。管有和处理煽动刊物，明知或有理由怀疑会相当有可能煽动他人叛国、分裂国家或颠覆的，也是违法。香港对永久性居民和其他人在港外干犯与香港关连的煽动罪行应有域外管辖权。

* 颠覆罪须在条例中清晰界定：即以发动战争、使用武力或其他严重非法手段胁迫中国政府，或推翻中国政府，或废除宪法所确立的国家根本制度，即属干犯颠覆罪。初步和从犯行为，亦订为法定罪行。特区对其永久性居民在其他地方干犯颠覆罪行，或其他人在香港以外作出与香港有关连的颠覆罪行应有域外管辖权。

* 窃取国家机密，在回归前已由中英联合联络小组双方同意以英国官方保密法本地化，即《官方机密条例》（第521章）规管，包括间谍活动及非法作损害性披露官方资料等。应受保护的对象和资料类别都有明文规定，因此条例可以继续保留，但应把未经授权而取得的受保护资料作具损害性的披露也定为罪行。以前英国与香之间的关系涵盖在国际关系一栏；中港关系不应纳入国际关系，因此建议把中央和特区关系的资料加入应受保护资料中，并把一些不属公务人员的人(例如特工、线人)归入"政府承办商"的定义中。涉及非法披露资料的大部分罪行已具有域外效力，可以保留。

* 基于《基本法》第二十三条的目的在禁止危害国家安全的行为，因此我们认为无论是外国政治性团体或本地的政治性团体，都应被禁止在香港进行叛国、分裂国家、颠覆、煽动叛乱或窃取国家机密的活动，而管理这些非法团体或身为其干事，即属犯法。按现行《社团条例》，社团注册主任可基于国家安全的理由在谘询保安局局长后拒绝或取消任何社团的注册，而在他的建议下保安局局长亦可作出命令禁止该社团运作，如该社团不遵守该命令，其干事即负上刑事责任。香港政治性组织与外国或台湾政治性组织有联系，无论是否危害国家安全，也可被拒绝或取消注册，或被禁止运作，而本地政治性团体和外国(或台湾)政治性团体的定义是十分狭窄。 这些条文的目的在禁止外国政府或政治性组织介入特区的政治事务，可以保留，但组织或支援因维护国家安全而被禁制的组织等活动应被列为罪行，特别包括从属于内地被中央机关根据内地法律以危害国家安全为理由而取缔的团体。被禁制及宣布为非法的团体可就事实的论点向一个独立的审裁处提出上诉，或就法律论点向法院提出上诉或寻求司法覆核。

* 此外，谘询文件有些地方建议给予警方更大的调查权力，防止有关罪行做成严重的损害，废除非法誓言罪，检控时限和修订罚则等。

上面的简述，无法把50页的谘询文件完整列出，仍以谘询文件所载为准。我希望现在和大家讨论建议内容中引公众关注之处。

专注问题

谈到分裂国家，大家都想到台湾问题。台湾是中国国土，是不可争议之事。处理台湾问题时，特区政府必须按照国家对台政策决定。「和平统一、一国两制」是一九七九年以来中国政府解决台湾问题的基本方针，其中包括照顾到台湾大部份同胞的意愿和利益。 两岸分离，是历史遗留下来的问题，应在以一个中国原则基础上，通过平等对话和谈判去解。特区就《基本法》第二十三条的立法，需要有一致的原则：在叛国、颠覆、煽动叛乱罪，暴力、武力和动乱是危害国家安全的要素，同样地分裂国家，也要包含这个因素。因此，以武力或暴力把本国一部分领土分裂出去或反抗国家对其行使主权，那才是分裂国家，只是言论，而不付诸行动，并不构成分裂国家。如果台湾宣布独立，或者进行全民公决应否独立，那必然引国家动武去解决台湾问题，而台湾以武力反抗，亦即必然产生分裂国家的状态。特区政府拥护国家和平统一的政策，不容许任何人借助香从事损害国家主权和领土完整的活动。因此，任何人或势力，在制造叛国、颠覆、煽动叛乱、分裂国家，或教唆、协助他人干犯这些罪行，必依法诉。但是如果有人在香提出台湾独立，而未直接或间接涉及武力、暴力或严重非法行为的，特区政府及市民，将严正批评及谴责他们的行为。如不构成分裂国家罪行，不以刑法处理。

有人担心，谈论、提倡或结社从合法途径（例如修宪）去改变依法制定的事项，会否构成颠覆中央政府的罪行。的确有些国家的宪法明文规定，它所设立的政府制度是不能更改的，例如法国和意大利的宪法就不允许修改共和国的制度。德国的宪法第79(3)条更清晰地说明联邦的lander划分，立法程序的参与以及宪法第一条（不得侵犯人的尊严）和第二十条（民主及社会联邦国家制度）不容修订。就算没有明文规定，政府制度是不轻易更改，因为那是人民选择了自己的国家用某种模式去运作。可是，我们参考了国际的案例，决定不应用刑法去禁止市民讨论，甚至和平及合法地去争取改变宪制上规定的事项，也不应禁止他们以此为目的去结社。如果他们用武力、暴力、或其他严重非法手段去争取，或企图干犯、串谋、协助、教唆、怂使或促致他人这样做，当作别论，自然要受刑法制裁。这个政策，亦是符合近年中国政府开展国际人权合作的积极态度和推动人权向前发展的心，也符合一九九七年六月二十日中国政府向联合国递交通告对两条人权公约适用于香港部分继续在港生效的承诺。

自从谘询文件发表以来，我知道新闻界的朋友很关注会否因煽动叛乱或窃取国家机密而惹上刑事责任。现时有关煽动叛乱的建议，其实比现在法律所管的还宽松：如果他们对政府的批评是为了要显示它在任何措施上被误导或犯错误，或指出政府或宪制，法例或司法的错误或缺点，而目的在矫正该等错误或缺点，怂恿国民或本港居民尝试循合法途径促致改变依法制定的事项;或指出不同阶层居民间产生敌意，而目的在消除这种敌意，将不构成煽动意图。谘询文件清楚地指出：纯粹发表意见，或纯粹报道或评论其他人的意见或行为，不会成为刑事罪行。如果新闻工作的作为、言论或发表的文章并不煽动他人干犯叛国、分裂国家或颠覆罪行或制造严重危害国家或香的暴力事件或公众骚乱，他们的行为不构成煽动罪行。如果他们所管有或处理的刊物，相当不可能会煽动他人干犯叛国、分裂国家或颠覆的罪行，不犯法。如果管有或处理不知情，或没有合理理由相信有关刊物相当可能煽动他人干犯有关罪行，或有合理辩解，不构成犯罪。

至于官方机密条例，今日立法会的一半议员亦是当时条例通过时的立法局议员，在他们支持下通过了这条例。现在主要新增的只是未经授权而(直接或间接)取得指定受保护的资料，作出未经授权和具损害性的披露，而有关中华人民共和国中央和香特区之间关系的资料不过是把原有包括在 '国际关系的资料'一栏的 '联合王国与香港之间' 的条文适应化。

有人担心为调查第二十三条所指明的罪行给予警方更大权力会导至警权滥用。《官方机密条例》（第521章）、《危险药物条例》（第134章）、《防止贿赂条例》（第201章）和《有组织及严重罪行条例》（第455章）也有类似规定。我们须知危害国家安全的后果，会带来灾害性的苦难，大量人命财产的损失，必须及时禁止，因此有增加权力的需要。我们有足够的机制，保障市民的权利。

谘询文件发出以后，市民基本上接受有立法的需要。当然，有些市民关注的问题仍然不少，其中许多是因为他们对现行法律不理解，对建议不了解，我们希望藉谘询的过程向他们解释，如果他们的担心是合理的话，我们在草拟条例时要好好处理。我唯一希望是他们能够就谘询文件作理性的讨论。

建议符合国家政策和特区政策

近年中国致力经济贸易发展的同时，还积极地参与国际事务。外交上始终不渝地奉行独立自主及和平共处五项原则，贯彻履行作为联合国安理会常任理事国的义务和职责，沉地处理了一些国际间的问题，建立了良好的国际声誉。中国政府先后于一九九七年十月和一九九八年十月签署了《经济、社会及文化权利的国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。二○○一年二月二十八日，九届全国人大常委会第二十次会议审议批准了《经济、社会及文化权利的国际公约》，充分显示了中国政府开展国际人权合作的积极态度，也表明了中国促进和保护人权的坚定决心和信心。中国一直主张根据国情和人民的意愿去发展人权，这也是中央对特区发展人权采取较宽容的态度的原因。

谘询文件的建议，是经过详细研究上面所说《基本法》和现行法律的规定，第二十三条的意义，参考了其他司法管辖区的法律，并与中央有关部门交换意见。有些人十分反对我们就落实《基本法》第二十三条谘询中央，认为那就是破坏一国两制。我们谘询市民，因为建议关乎他们的刑事责任。我们谘询中央，因为第二十三条所维护的是国家安全。香港不是一个主权地区，特区政府没有足够的国防和国际关系的资料为保障国家安全作出妥善的建议。特区政府也要避免日后呈报备案的法例因不符合《基本法》第二十三条而被发还修改所引的震撼。其次两地的法律制度、社会环境差距大，能够有机会向中央解释建议的根源，社会的诉求、特区法律和国际法律，正是我们能与中央部门达成共识的原因，而非有些人所讲的我们要与中央抗争。我们向中央谘询的是建议中的大原则，而非法律条文，整个过程，双方都坚守「一国两制」，「人治」的原则，特区政府并按《基本法》第二条行使高度自治和立法权。建议完全符合普通法的原则，也没有引进内地的法律或法律原则。

明白国家的政策，对落实第二十三条和取得中央的支持十分重要，但这不是我们唯一的考虑。整个立法建议的设计，重点在如何符合社会的诉求。行政长官董建华在二○○二年一月发表了他的竞选连任演讲，名为：「我对香港的承诺」，就有下述这一段：

"我认同香港人对民主理想的重视。我一定会与香港各界一，致力在民主的发展过程中，奠定好各项发展基础，包括继续捍卫法治、保障人权、建立开放政府、为市民参与公共事务造就更多机会，以利香港的民主顺利发展。"

我们明白大部分市民愿意承担维护国家安全的责任。我们的理想社会，是一个有秩序的社会，是一个人权得到保障的社会。民主社会是一个多元化的社会，亦是国际推崇香港现有的其中一个特色，对我们极其珍贵。谘询文件的建议清楚地表明政府绝对无意打击异见组织，使他们从香港消失，或令书报摊上只有一言堂的刊物，或把外国人或团体从香港赶出去。对民主、人权发展的诉求，是香港市民的诉求，也是特区政府和行政长官的理念。

我和大家分享草拟立法建议的构思，绝对无意制造一个平安的假象。我只是把研究所得的背景资料提供给大家，令各位更明白建议的内容，大家可能不同意我的意见，这是你们的权利。特区政府明白市民对落实《基本法》第二十三条的立法比较敏感，因此在制定建议的时候，除作充分的准备外，更容纳了许多有代表性的意见，以严谨的态度向公众提交了这分谘询文件，并以诚听取大家的意见。建议可能有未尽完善的地方，这正是我们要向市民谘询的理由。以后的两个多月，保安局和律政司的同事都乐意向各位解答有关谘询文件的问题，聆听各位的意见。我希望大家能同心协力，认真研究现时的法律规定和讨论立法建议，使我们能够草拟出一条既能维护国家安全，又充分保障市民权利的法案。

完

二○○二年十月十七日（星期四）

• 实施基本法第二十三条谘询文件