工商及科技局局长「打击滥发的讯息：下一步工作」致辞全文
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以下为工商及科技局局长曾俊华今日（二月二十四日）出席资讯及通讯科技团体午餐会的致辞全文：
「打击滥发的讯息：下一步工作」
各位先生、女士：
午安。
2.首先，我谨在此恭祝大家鸡年事事顺遂。古语有云：「一年之计在于春」。新年伊始，我很高兴能与各位分享政府在打击滥发讯息方面的工作大计。
背景
3.相信在座各位都知道，滥发讯息是一个差不多影响全港所有市民的问题。滥发的讯息以多种不同形式出现，包括滥发传真、滥发电邮，以及透过固网电话或流动电话滥发话音或视像讯息。随科技不断发展，滥发的讯息可能会以其他形式出现。
4.就个别消费者而言，滥发的讯息对他们造成各种滋扰，如侵犯其个人私隐、透过病毒及间谍程式破坏其资讯科技保安措施，以及向他们传送不法内容-如色情、非法赌博服务，以至欺骗性的业务手法。
5.就商界而言，滥发的讯息令雇员的生产力下降，机构亦须提升网络容量，并投放资源进行资讯保安方面的工作，从而造成金钱上的损失。
6.就以电子形式促销的机构而言，滥发的讯息促使电脑用户安装反滥发讯息系统，可能会阻截合法讯息，电子促销工作的成效因而受到影响。
7.就电讯服务营办商而言，他们须额外提升伺服器的容量，以管理反滥发讯息系统，并投放额外资源来处理客户投诉，从而令营运成本增加。这情况尤以互联网服务营办商为甚。
8.毫无疑问，滥发讯息已成为二十一世纪的主要问题，全港市民无一不受影响，唯一的分别是受影响程度不同而已。政府明白滥发的讯息对社会各界造成影响，故于去年六月展开谘询工作，以确定问题有多严重，并就如何解决有关问题征询各界意见。我们共收到42份十分有用的意见书。撰写这些意见书的人士不少亦是今天的座上客，他们在这个重要的课题上为我们提供了专业意见，我在此先行向他们道谢。
谘询工作的主要结果及最新发展
9.意见书一致认为，滥发讯息是日益严重的问题，令本港社会付上不必要的沉重代价。
10.我们的研究显示，二零零四年，本港固定电讯网络服务营办商共接获超过36000宗有关滥发传真的投诉，即每天平均大约接获100宗投诉。
11.在电邮方面，香港互联网供应商协会于去年十月进行调查，对象是为本港超过90%的互联网用户提供服务的11家营办商。调查结果显示，在这些营办商所处理的全部电子邮件当中，属滥发的邮件所占的比例已上升至60%；有个别营办商所处理的滥发邮件，甚至高达全数的90%。滥发的电邮对本港互联网服务营办商所造成的损失，估计每月约为590万元，或每年约7,100万元。对竞争炽热的业界而言，这绝对不是一个小数目！
12.不过，最大的损失，是令企业和消费者的生产力下降。二零零四年一月，业界作出粗略估计，谓滥发讯息令本港生产力下降的损失，每年约为60亿港元，数字令人吃惊。
13.虽然社会各界对防止或消除滥发讯息这问题提出很多意见，并对所需开支作出估计，但在网上促销的机构却投诉，谓若干反滥发讯息的措施，令他们的促销工作事倍功半。代表亚洲数码促销机构的AsiaDigitalMarketingAssociation引述了JupiterResearch所进行的研究。研究显示，二零零三年，过滤滥发讯息软件阻截合法讯息传送，令世界各地的促销机构损失几近18亿港元。估计二零零八年前，这些措施对网上促销机构所造成的损失更会增至33亿港元。
14.随科技不断发展，滥发的讯息数目肯定会不断增加，其来源及形式也会改变。在新的通讯媒介环境下，汇流逐渐形成，这问题也会扩散至不同的应用系统。
15.根据反滥发讯息组织Spamhaus的资料显示，二零零六年年中前，在全部电子邮件当中，会有95%属于滥发邮件。Spamhaus并作出警告，滥发的邮件来源急剧改变，互联网服务营办商将会发现愈来愈多滥发的电邮直接由其他营办商转来。
16.除电子邮件外，流动电话服务也受到滥发讯息的影响。瑞士St.Gallen大学及紧急通讯服务营办商Intrado最近与国际电信联盟合作，共同进行研究。研究结果显示，全球大约80%的流动电话用户曾在流动电话上接收他人滥发的讯息。如发送有关讯息的成本进一步下降，则透过流动电话滥发讯息的问题会大幅上升。这是消费者及营办商将可预见的。
17.多家流动通讯服务营办商认为，透过短讯服务及多媒体讯息服务滥发讯息的问题，尚未对本港市民造成严重滋扰。不过，短讯及多媒体讯息服务是全球发展的趋势。随第三代流动通讯服务用户人数不断增加，以及短讯及多媒体讯息服务的市场竞争日趋激烈，我们须密切留意，这方面会否造成严重的问题。
下一步工作
18.各位先生、女士，毫无疑问，我认为我们须加强打击滥发讯息的工作。我们参考了各界在意见书上提出的建议，以及最新的发展趋势后，我们打算在今天推出名为「STEPS」的反滥发讯息行动。接下来，让我向各位解释我的构思。
加强现有的规管措施
19.第一个字母「S」，代表加强现有的规管措施。我们将会与相关的业界组织及服务营办商合作，从两方面手工作。第一方面是传真。当局早已制定有关使用传真广告须知指引，但部分人士无视指引，并继续向已明言「不收传真」的客户的传真号码滥发传真。我们会与固定电讯网络服务营办商紧密合作，对这些不负责任的促销行为作出惩处，方法是决定何时中断对有关商户所提供的电讯服务时，把有关时间缩短，因为他们是透过电讯服务来发出广告传真的。
20.第二方面是短讯及多媒体讯息服务。我们已公布工作守则，以便流动通讯网络营办商处理擅自发出的跨网宣传短讯。由于不断有营办商加入市场，有关问题可能会日趋严重，我们计划和业界紧密合作，把工作守则的适用范围扩展至涵盖擅自发出的网内讯息，例如由用户本身的服务营办商发出的定位广告。此举可令工作守则的适用范围涵盖所有透过短讯及多媒体讯息服务擅自发出的宣传讯息。
技术解决方案
21.第二个字母「T」代表技术解决方案。在很大程度上，我们可使用适当科技产品来保障自己，免受他人滥发的讯息骚扰。在服务营办商方面，采用这些产品，可改善对客户的服务，并减轻其网络设备的负担。22.我们相信不应支配或建议各界使用个别产品或解决方案，但这方面我们可协助业界、企业及消费者，让他们知悉最新的发展及产品和服务。因此，我们会与业界合办研讨会、会议及展览，向所有使用者推广反滥发讯息的技术方案。
教育
23.第三个字母「E」代表教育。滥发讯息的人的最终目的，是收件者能购买其产品或服务。因此，打击他们的最佳方法，是收件者拒绝滥发讯息的人，不购买经这些讯息促销的商品或服务，或根本不回覆这些讯息更为上策。
24.为此，我们会与业界组织合作，推广有关滥发讯息的资讯活动，提高消费者的意识，并为他们提供正确资讯及有用资料。我们也会把反滥发讯息列为政府定期的宣传及教育活动项目，并为使用者提供这方面的指导。
合作
25.第四个字母「P」代表合作。这方面我们指本地及国际层面的合作。在本港，很多反滥发讯息的措施需要业界紧密合作，政府则会负责统筹和促进有关工作。
26.其中可合作的一环，是制备共用黑名单，由本地互联网服务营办商根据名单作出适当的过滤工作。在这项措施下，各互联网服务营办商须提供本身的黑名单予其他营办商共用，并不时提供日后更新共用黑名单所需资料。我们会与业界组织合作进行此事，并联络有关当局，确保制备和更新黑名单而共用资料时，符合有关法例规定(如《个人资料(私隐)条例》)。
27.我们也会与业界组织共同拟订打击滥发讯息的行业守则及常规指南，让资源较少的互联网服务营办商学习如何改善为用户提供的服务。
28.滥发的讯息也有全球化的一面，因为它们大部分源自海外。因此，对控制整个问题来说，与其他国家合作是非常重要的。亚太区经济合作组织、经济合作及发展组织、国际电信联盟等多个国际组织已联手订定机制，以处理这个问题，本港则会继续积极参与。
29.此外，工商及科技局短期内会签署多国为合作打击滥发讯息行动而制备的多边谅解备忘录。在这份备忘录下，亚太区内各签署国／地区会加强合作，多层面打击滥发讯息问题。我们会继续与各国发展合作关系，并积极打击滥发讯息问题。
法定措施
30.最后、也是重要的，第五个字母「S」代表法定措施。现有法例上已有很多可引用的条文，可防止有人进行滥发讯息的活动。
31.举例来说，《电讯条例》防止有人经电讯途径擅入他人电脑。根据这条法例的规定，非法入侵他人电脑的行为可构成罪行。
32.根据《刑事罪行条例》的规定，如滥发讯息的人向他人电脑滥发电邮而令该电脑不能运作，或以「不当形式使用电脑」，他便可能干犯这条例下的刑事坏罪。
33.如电邮含有「木马屠城」程式、病毒、入侵他人电脑工具等成分，令发放电邮者未获他人授权而取用他人电脑，他便可能因「有犯罪或不诚实意图而取用电脑」一点，干犯《刑事罪行条例》下的罪行。
34.如以属「电子黑饵」的电邮作为欺骗不慎受害者的工具，则发放者可能已干犯《盗窃罪条例》下的罪行。
35.我们的法规内已有这些法例条文，但原本用来对付滥发讯息活动中较严重、并属刑事罪行的部分。这些条文并非用来规管其他与滥发讯息有关的活动，如个人以电子方式促销商品或服务的活动；他们纯粹利用互联网及其他通讯基建等低成本促销途径，但收件人及服务营办商则须承担他们滥用的后果。
36.我们已详尽而仔细地研究谘询时所接获的意见书，也考虑到商户以合法电子形式进行促销活动时可能遇到的影响，以及法例对监管95%来自海外的滥发电邮可能成效不足。我们在权衡轻重后得到的结论是，政府须制定法例，规管滥发的讯息。这种法例可防止本港成为滥发非法电邮者的安全避难所。此举也可加强本港与海外订有相似法例的地区合作，共同调查和执行反滥发讯息的工作。
37.我们看到各界对法例的各方面有不同意见，举例如下：
*法例是否该维持科技中立，以适用于各形式滥发的讯息(如电邮、短讯、多媒体讯息、传真等)
*法例是否该只适用于滥发的商业讯息，或适用于所有未经收件人许可的讯息
*法例是否该适用于自动产生的话音及视像讯息
*法例是否该订明需有「选择接受」或「选择不接受」规定
*法例是否该强制实施电邮标头标识规定
*法例是否该限制收集他人电邮地址及其他做法
*法律责任该属民事还是刑事性质
*还有其他
38.我们看来有很多工作要做。打击滥发讯息活动的立法程序上尚有很多事项须予解决。目前我们对立法的确实形式及内容等细节持开放态度，但法例重点，是一方面打击滥发讯息活动，另一方面让合法地以电子方式促销的活动得以适当发展，这两者之间取得平衡。我们希望借鉴其他订有反滥发讯息法例地方的经验，包括美国近期的诉讼，以期在本港制定平衡的法规。
39.我们的目标，是先行确定大部分相关人士均可接受的法例大纲，然后才展开草拟法例的工作。未来数月，我们会邀请代表各相关人士的团体，与我们周详而务实地进行讨论。我们打算于明年把全套法例草案提交立法会审议。这是一项艰辛的工作，需要大家全力支持。
结语
40.各位先生、女士，我已向大家简报了谘询工作的结果和我们打算采取的行动。你们会同意，科技日新月异，滥发讯息者所用的技术会愈来愈复杂。滥发讯息软件最近的发展，正好展示了这个问题的演变情况。看看「Send-Safe」的例子。它不单可在受感染的个人电脑(称为尸电脑)内作出设定，让电脑滥发电邮，它还可隐瞒来源，假装为经接驳
尸电脑的互联网服务营办商寄出的电邮，以逃过黑名单过滤器。还好的是，我们情况不至于全然黯淡。令我振奋的，是业界面对挑战，并着手进行令人寄予厚望的项目(如PennyBlack项目)。这个项目可彻底改变滥发电邮者的运作模式，要为电邮加上一个「邮票」才可寄出，令滥发电邮的成本大增。
41.这些是我所说的「STEPS」行动下的一篮子措施，也是我们与滥发讯息者开战之始。这些措施无疑须随着时间而演变。就像电脑病毒，我们可能永远不能根治这个问题，但我们会尽量遏止它。在这一战中，我们需要社会各方人士共同努力。我们的计划让政府、资讯通讯科技业界、电子促销业界及市民组成联合阵线。在这事上，我看不到大家会有分歧。你们是我们的盟友，我希望能和大家一起努力，打击这个二十一世纪的问题。
42.谢谢大家。
完
二○○五年二月二十四日（星期四）
