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　　以下为律政司司长梁爱诗今日（星期六）在「国际大律师公会会议－－《公民权利和政治权利国际公约》在世界各地实施的情况」致辞全文：

各位先生、女士：

　　承蒙邀请在这个有关《公民权利和政治权利国际公约》的重要会议上发言，深感荣幸。谨向各位莅临本港的嘉宾，致以热烈欢迎，并祝你们在港逗留期间称心愉快，收获丰富。我认为香港是举行这次会议的合适地点，不单是因为香港有许多事物可供访港人士发掘和欣赏，也因为在实施《公民权利和政治权利国际公约》方面，香港为其他司法管辖区树立了榜样。

《公民权利和政治权利国际公约》

　　从国际层面来说，《公民权利和政治权利国际公约》自1976年开始生效即在香港实施，而现在继续适用于香港特别行政区(简称“香港特区”)。1991年，香港制定了《香港人权法案条例》，把《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的条文，纳入香港的本地法律。这条例目前是香港特区的法律。

　　回归以来，根据香港新的小宪法《基本法》第三十九条，《公民权利和政治权利国际公约》在香港享有特殊地位。《基本法》第三十九条第一款规定，《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特区的法律予以实施。第二款规定香港居民享有的权利和自由，除依法规定外不得限制，而这些限制不得与第一款规定抵触。

　　因此，《公民权利和政治权利国际公约》已经牢牢植根于香港的法律制度。1997年12月4日，中国的联合国常驻代表发出外交照会，通知联合国秘书长，表示为符合《联合声明》和《基本法》，虽然中国尚未成为《公民权利和政治权利国际公约》缔约国，但也会依据公约条文，由中国的联合国常驻代表向联合国递交有关香港特区的报告。这些报告会由香港特区政府草拟，呈交中国外交部转送联合国人权委员会。我们打算在今年8月提交第一份报告。

　　今年3月发生的另一项发展令人鼓舞，因为中国宣布会签署《公民权利和政治权利国际公约》成为缔约国。此举对香港特别重要，因为中国正式加入公约将会加强人权在香港获得的保障。

恢复行使主权

　　相信各位都知道，香港特别行政区会在这个月月底庆祝成立一周年。我想藉这个机会回顾一下回归带来的影响，并讨论过去12个月内有关法律制度的一些重要发展。当中某些发展曾引起批评，但我深信从中国对香港恢复行使主权的角度来适当理解，这些发展均有充分理据支持。此外，这些发展亦符合《公民权利和政治权利国际公约》规定特区所须遵守的责任。

　　从法制和人权方面看，恢复行使主权的过程可算非常成功。在"一国两制"的原则下，香港保留自己的法律制度、法治精神和独立的司法系统。

　　普通法和差不多所有原有的成文法，均获采用为特区法律。回归前在职的法官，全部获独立的司法人员推荐委员会推荐重新委任。在香港新设立的终审法院，取代了伦敦的枢密院司法委员会，成为本港的最终上诉机关，更为方便诉讼各方。此外，获委任为终审法院法官的本地及海外法官，全都是最杰出的法官，并已经为终审法院赢得优秀、持正和独立的美誉。

　　新制度下另一个重要的环节就是，根据《基本法》第六十三条，特区律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。由我掌管的律政司在决定是否提出检控时，继续遵守既定和政治中立的准则。我要重申，特区作出刑事检控决定时，从来没有而将来也不会受到受嫌人的政治主张或个人关系所左右。

《人权法案条例》

　　我刚才说过，差不多所有的原有的成文法均采用为特区法律。这是基于《基本法》第一百六十条的规定。这条文规定，香港特别行政区成立时，香港原有法律“除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同[基本法]抵触者外”，采用为香港特别行政区法律。

　　1997年2月，全国人民代表大会常务委员会议决：香港原有法律中的24条法例的全部或部分条文与《基本法》抵触，不得采用为香港特别行政区法律。这些不得采用的条文包括《香港人权法案条例》其中三项条文。不过，我必须补充一点，就是虽然这些条文不获采用，《香港人权法案条例》所保障的权利和自由并没有被削弱。

　　这三条条文述明：

＊　第一，在解释及引用该条例时，须注意这条例的目的实际是将《公民权利和政治权利国际公约》纳入香港法律；

＊　第二，所有先前法例，凡可作出与这条例没有抵触的解释的，须作如是解释，而凡不可作出如是解释的，与这条例抵触的部分将予废除；以及

＊　第三，在《人权法案条例》生效日期后制定的法例，凡可解释为与《公民权利和政治权利国际公约》中适用于香港的规定没有抵触的，须作如是解释。

正如我刚才说过，《基本法》第三十九条保证《公民权利和政治权利国际公约》继续适用于香港。不采用《人权法案条例》上述三项条文并不会削弱《公民权利和政治权利国际公约》所保障的权利和自由，或损害香港本地法例对这些权利和自由所提供的保障。稍后我会提及回归后的数宗讼案，说明法院如何依据《人权法案条例》来作出判决。

临时立法会

　　现在让我谈谈回归所涉及最受争议事宜之一：临时立法会的设立。这件事情的政治背景各位定当熟悉，但让我撮要讲述一下法律方面的依据。

　　《基本法》第六十八条规定，立法会由选举产生，而《基本法》附件二注明，第一届立法会按照指定的全国人民代表大会决定产生。这个决定由全国人大在1990年4月4日作出，与《基本法》同日颁布。

　　全国人大的决定规定在1996年设立筹备委员会，工作之一是规定特区第一届立法会的具体产生方法。上述决定也列明第一届立法会的成员组合：20名透过地方选区直选产生、十名由选举委员会选出、30名由功能界别选举选出。

　　以上就是上月选出的特区第一届立法会的成员组合。你可能会问，那么何以产生临时立法会呢？以下就是问题的答案。

　　《基本法》在1990年4月公布的时候，原希望香港最后一届的立法局议员以“直通车”方式过渡。但是，香港最后一任总督所提出的政治改革使这个方法再不可行。中国不能接受香港最后一届立法局的成员组合。

　　因此，全国人大常务委员会在1994年8月授权筹备委员会根据1990年全国人大决定，组建特区第一届立法会。1996年3月，筹备委员会决定成立临时立法会。临时立法会的成员组合与1990年全国人大决定中列出的特区第一届立法会成员组合不同。尤其是临立会并不是透过全国人大决定所规定的选举方式产生。

　　临时立法会从来没有意图表示它是特区第一届立法会。临立会是因应情况需要而成立的临时机关，只有有限的授权权力，在没有第一届立法会的情况下协助第一届特区政府运作。

　　“直通车”计划告吹后，如果没有一个临时立法机关就根本不能成立特区第一届立法会。没有一个临时立法机关，便不可以制定成立特区第一届立法会所需的选举法例。此外，在特区的关键时刻，也无法通过必不可少的法例和政府拨款。

　　因此，设立临时立法会是政治上的需要。

　　有人认为由于《基本法》没有提及，临立会的成立并不合法。他们的论点在去年7月在特区上诉法庭审理的一宗案件中提出，这宗案件是香港特区宪法发展的里程碑。

　　上诉法庭法官一致认为，筹备委员会是行使全国人民代表大会授予的权限和权力，依法成立临时立法会。

　　有关《公民权利和政治权利国际公约》，我想指出一点，英国在1976年批准这条公约时，同时提出某些保留条件，其中一项是针对这公约第二十五条提出的。第二十五条规定举行定期选举，而选举权必须普及而平等。因有这样的保留，公约并不要求香港设立透过选举产生的行政会议或立法会。

　　这项保留条件仍然适用于香港特区，而且《香港人权法案条例》也有反映。因此，无论是临时立法会还是特区第一届立法会都没有违反适用于香港的国际公约或本地法例。

　　我认为，临时立法会为香港特区服务，克尽厥职。倘若没有这个临时立法机关，后果可能不堪想像。临立会通过必不可少的法例，并且保证特区政府获得所需的拨款。

　　临时立法会制定的某些法例曾引起争议。我建议覆检那些受争议的法例，并解释这些法例如何具有充份的制定理由。我们不单注意到《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港特区，亦应紧记香港特区是中华人民共和国不可分割的一部分，特区必须遵守《基本法》。某些法律作出修改是按照《基本法》建立特区所需的一步。

《社团条例》和《公安条例》

　　让我首先谈谈1997年7月1日通过的《社团条例》和《公安条例》的修订条文。这两条条例在维持香港的治安方面发挥重大作用，但在香港回归前数年，曾大事修订。

　　根据原本的《社团条例》，一般社团均须注册。1992年，这条例在两个重要范畴被修订：第一是把社团注册官可拒绝为与外地政治团体有联系的社团注册的条文废除，第二是以通知制度取代注册制度。

　　《公安条例》载有关于公众集会和游行的条文。1995年，当局曾修订这条例，特别是以预先通知制度取代公众游行的发牌制度。

　　1997年2月，全国人民代表大会常务委员会议决：《社团条例》和《公安条例》分别于1992年及1995年通过的主要修订条文不能采纳为香港特别行政区法律。如果不采取行动，则会欠缺规管结社和公众示威游行的法例，回归后便会出现法律真空。为了避免这情况，香港特区行政长官在1997年4月就修订这两条条例的建议发出一份谘询文件。经考虑所收到的公众意见后，行政长官办公室拟备了两条条例草案。这些条例草案获临时立法会通过，并于1997年7月1日实施。

　　拟备这些条例草案时，已经非常小心谨慎，务求确保对结社自由和集会自由的限制，符合《公民权利和政治权利国际公约》的规定。

　　《社团条例》方面，根据目前的规定，新成立的社团必须在成立后一个月内申请注册或豁免注册。如果社团事务主任有理由相信，为维护国家安全、公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由而有需要拒绝批准有关申请，便可加以拒绝。条例明确指出，其中最后三个词语的释义，与根据《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定所作的释义相同。

　　如果有关社团是一个与外国政治组织或台湾政治组织有联系的政治团体，所提出的申请也会被拒绝。这做法符合《基本法》第二十三条的规定，即香港特区必须制定法例，禁止香港特区政治组织或团体与外国政治组织或团体建立联系。

　　至于《公安条例》方面，根据规定，打算组织公众集会或游行的团体或人士必须将这意向知会警务处处长。对于公众游行的申请，警务处处长如没有异议，便须签发“不反对公众游行通知”；但如有合理理由认为，“为维护国家安全或公共安全，公共秩序或保护他人的权利和自由”而有需要反对，则可禁止公众游行或举行集会。同样地，这条例最后三个词语的释义，与根据《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定所作的释义相同。

　　当局在修订《公安条例》和《社团条例》时，曾受到一些批评。有些人担心这些修订是不利保护人权的做法，但他们的担心属于过虑，因为修订条文在公民自由和社会秩序之间取得适当平衡，体现《公民权利和政治权利国际公约》及《基本法》的精神。我深信各位也可察觉得到，香港的政治活动和示威游行如以往地活跃。

　　让我列举一些统计数字，说明这一点。由1997年7月1日至1998年3月31日为止，香港市民共举行了超过1 260次公众示威和成立了626个社团。平均来说，自从1997年回归后，市民每月所举行的示威活动大约有140次，而在回归前，每月所举行的示威活动则只有87次。对于这些举行示威和成立社团的申请，警方一次也没有反对过。

《1997法律条文(暂时终止实施)条例》

　　现在让我转为谈谈回归后香港必须面对的另一个法例问题。前立法局在1997年6月最后一次会议上，仓卒通过一些未经条例草案审议委员会(现称法案委员会)审慎研究，也未有充分征询受影响人士意见的非官方议员条例草案。不少社会人士对这立法方式深表关注。

　　香港特区政府采取理智的做法，通过法例暂时终止实施这些条例其中的四条，直至彻底研究这些条例所带来的影响，以及进行适当的谘询工作为止。

　　这些条例中，有三条与雇佣法例有关。政府在覆检这些条例时慎重参考了劳工顾问委员会的意见。劳工顾问委员会是一个由政府、雇员和雇主三方面组成的历史悠久的谘询机构。覆检完毕后，政府提出法例，把这三条有关雇佣条例的其中两条废除，修订其余一条，这条法例最终获临时立法会通过。

　　另一条暂时终止实施的条例，就是《1997年香港人权法案(修订)条例》，相信在座各位都会对这方面特别感到兴趣。以下我会介绍这条例的背景。

　　《香港人权法案条例》于1991年制定，其中一项条文列明，条例只是对政府、公共主管当局及代表政府或公共主管当局的人士具约束力。没有经条例草案审议委员会审查的《1997年香港人权法案(修订)条例》却加入一项条文，指出这条例适用于“所有法例，不论该法例影响政府、公共主管当局及私人间的法律关系，或只影响私人间的关系。”

　　这项修订条文暂时终止实施，直至完成覆检有关影响为止。结果政府决定把《香港人权法案条例》还原，通过废除这项修订条文的法案。

　　反对这项修订条文的意见有几个。这项修订条文的草拟方式、以至这项条文对条例其他部分产生甚么作用，引起一些疑虑和困惑。更重要的是，修订条文或会使私人间的诉讼更形复杂，因为他们会根据条文质疑在案中适用的法例的有效性。应该注意的是，虽然《公民权利和政治权利国际公约》规定必须对某类私人活动，例如歧视行为，采取行动，但这方面可以并正由一些特定法例解决。正如我刚才指出，《基本法》第三十九条保证香港居民享有《公民权利和政治权利国际公约》规定的人权。因此，修订条例引起的问题多于它能解决的，而废除修订条文的做法也没有违背政府力保香港人权的承诺。

《入境条例》

　　现在让我谈一谈临时立法会制定的《入境条例》修订条文。香港必须管制内地入境者的数量，这是不言而喻的。单程通行证制度自1982年起实施，订明内地机关每日发出的通行证配额。这个制度一直行之有效。

　　回归之后，香港特区入境事务出现新因素，因为《基本法》第二十四条把特区居留权赋予若干类别人士，包括在香港出生或在香港通常居住连续七年以上的中国公民在香港以外所生的中国籍子女。

　　上述条文赋予数以万计在内地出生及长大的儿童，在香港特区的居留权。如果这些儿童同时全部来港定居，现有的社会支援服务便难以负荷。况且，让所有声称拥有香港居留权的儿童在他们的身份被确定之前来港定居，根本是不妥当的做法。

　　因此，政府建议修订《入境条例》，对上述内地儿童实施居留权证明书计划。根据这项计划，如果这些儿童要享有香港居留权，就必须持有有效旅行证件，即内地机关发出的有效单程通行证，其中要附有香港入境事务处发出的有效居留权证明书。要获得证明书，就必须提出证明，令入境事务处处长信纳儿童的父母中至少其中一人拥有香港居留权。

　　入境管制措施往往引起争议，上述计划亦然。我稍后会讨论针对有关法例提出的法律诉讼。现在，我只想指出包括英国在内的普通法司法区都采用类似方法以核实入境身分，而香港这项新计划一直顺利运作。在回归后的九个月内，有关计划已迅速和有秩序地批准接近17 000名内地儿童入境。

《立法会条例》

　　我刚才提过，临时立法会主要任务之一，是制定选举法例，令香港特区第一届立法会根据《基本法》成立。这条法例，即《立法会条例》，在去年9月制定，就上月举行的立法会选举作出规定。这次选举有280万名登记选民和166名候选人，投票的登记选民达53%；这些数字都破了历次选举的记录。

　　根据《基本法》，第一届立法会有60名议员，由直接或间接选举产生；其中20名由地方选区以比例代表投票制普选产生，30名由功能界别间接选举产生。这些界别包括经济和专业界别，例如劳工界、地产界和医学界。这些界别人数众多，而且对社会举足轻重。其余十名议员则由选举委员会间接选举产生。委员会共有800名委员，绝大部分由独立的选举管理委员会负责监察的选举产生。

　　上述安排符合《基本法》所订定的香港民主发展蓝图。根据《基本法》，香港会以循序渐进的方式平稳推动民主进程。举例来说，第三届的立法会议员，将有一半由普选产生。至于2007年后民主发展的步伐可以按照《基本法》由市民决定。

《1998年法律适应化修改(释义条文)条例》

　　我要讨论的最后一条法例是有关法律适应化的条例。回归之后，香港法例的文本必须作出修订，删除不再适用的殖民地字眼，例如，对“总督”的提述要以对“行政长官”的提述代替。

　　最近，一条与“官方”有关的条文作出了法律适应化修改。条文原来规定，除非条例明文规定，或条例的必然含意显示官方须受约束，否则官方不受任何条例约束。条文反映的普通法原则，几乎适用于所有普通法司法区。

　　政府对“官方”的提述作出法律适应化修改的时候，已经小心确保新条文准确反映“官方”一词的涵义。条文所指的“官方”包括英国女皇陛下、英国政府、驻港英军和前香港政府。“官方”一词已经由“国家”一词代替。“国家”一词的定义包含对等的中华人民共和国机关，即中华人民共和国主席、中央人民政府、行使根据《基本法》由中央人民政府负责行使的职能的中央当局、香港特区政府，以及中央人民政府或上述中央当局的附属机关。

　　中央人民政府或上述中央当局的附属机关必须符合下列三项规定，才符合“国家”一词的定义：

（１）　行使中央人民政府的行政职能，或行使根据《基本法》由中央人民政府负责行使的职能；

（２）　没有行使商业职能；以及

（３）　在中央人民政府或上述中央当局转授的职能和权力内行事。

　　由此可见，这条法律适应化修改条文只不过保存有关条文在回归前的实质内容和反映中国恢复行使主权的事实而已。然而，修改条文引起了令人惊讶的误解。某些海外传媒报导，中国国有企业在香港享有特殊地位，这是不尽不实的。“国家”一词的定义明显不包括任何行使商业职能的机关。此外，指有关国家机关“凌驾法律之上”，同样是误导的讲法。过去从没有人指英国政府、驻港英军或前香港政府凌驾法律之上 ─ 因为事实并非如此。特区政府和有关国家机关的情况完全一样。

　　我必须补充一点：这项修改绝对不会影响香港制定约束国家机关法例的自主权。

引用《基本法》在法院提出质疑

　　讨论过由临时立法会通过的不同法例后，现在让我转谈其中某些条例在法庭上受到的挑战。能够在回归后提出这些诉讼是因为香港现在首次拥有一部详细的成文宪法。诉讼人因此能以某条条例抵触《基本法》为理由而对条例提出质疑。其中《基本法》第三十九条就列明《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的有关规定继续有效。

　　我曾经提及临时立法会的合法性遭质疑但不成功的案例。案中有人声称普通法在回归后不能继续沿用，所用的理据为普通法没有被明确采用为特区法律的一部分。《基本法》第一百六十条列明：香港特区成立时，香港原有法律“采用为香港特别行政区法律”。法院一致认为，这条条文没有规定需要正式程序采用原有法律，因此普通法可以在回归后沿用。

　　此外，引入居留权证明书计划以及落实其它《基本法》条文的《入境条例》，也受到质疑。这些案件都已经由原讼法庭和上诉法庭聆讯，最终可能上诉至终审法院。因此，我以下的意见只适用于已完成的聆讯。这项计划遭受非议的主要原因有四个。首先，有人认为，凡凭借世系申请香港居留权的人士，均有权根据《基本法》进入香港境内，无须事先证明申请所凭借的事实。因此，不能要求上述人士在获准入境前出示居留权证明书。其次，有人认为，不该以入境条例为手段避大批内地儿童同时行使香港居留权所引起的社会问题。第三，有人认为，上述计划抵触《人权法案》第八条第(四)段，因为它无理剥夺了有关人士的香港居留权。最后，有人认为，这项计划的法律效力不能追溯至1997年7月1日。

　　首三项论据均被法院驳回。《基本法》仅指出甚么类别的人士拥有香港居留权，至于如何证明申请居留权所依据的事实，则交由立法机关决定。另外，《基本法》规定，居于中国内地而拟行使香港居留权的人士，必须在来港前，向中国有关当局取得单程通行证。要凭借世系申请居留权的人士受到居留权证明书计划规管，并没有剥夺他们进入香港的权利，而计划所实施的也不是无理措施。至于法例的有效期追溯至1997年7月1日的规定，获得法院裁定支持。法院认为，由1997年7月1日起施行的《基本法》，已经列明行使居留权的限制。不过，法院也裁定，上述计划不适用于1997年7月1日前抵达香港的人士，虽然他们在该日期前留在香港属于违法。

　　条例中有另外两条规定受到质疑。法院裁定条例中规定非婚生子女只可以透过母亲而非父亲申请居留权的条文抵触《基本法》，并将其从条例中删除。这些儿童该被视为拥有居留权。

　　另外，规定只有在香港境外出生时其父或母已经拥有香港居留权的儿童才有居留权的条文，最初被原讼法庭判为抵触《基本法》。但上诉法庭推翻其判决，认为这项规定反映了《基本法》条文的明显意思。

　　另一方面，有关公务员的规例也遭人引用《基本法》提出质疑。回归前，公务员是由英国国务大臣向总督发出的《殖民地规例》，以及总督根据《殖民地规例》制定的规例所规管。回归后，行政长官根据《基本法》第四十八(四)条发出有关公务员的行政命令，以及根据该行政命令颁布各项规例。这些命令和规例遭香港外籍公务员协会质疑。《基本法》列明，原有的公务员制度“予以保留”，并“依照法定程序”任免公职人员。有人认为当局没有遵循上述规定，因为新制度没有获得立法会批准。法院驳回质疑，并指出原有制度经由行政措施成立，因此可利用类似程序保留。

　　不过，法院声明，禁止遭停职公职人员未经许可离开香港的规定，对公职人员无约束力。法院认为，这项规定是对《人权法案》第八条第(二)段所保障的离港自由的限制，而这项限制并非“法律所规定的”。因此，法院裁定，受行政命令规管的公职人员不在限制之列。

人权与法治

　　究竟这些法庭诉讼和裁决反映了甚么？我认为，这些诉讼和裁决印证特区里的人权得到独立司法机构的充分保障，而法治精神也丝毫无损。市民如认为某些法例和程序违反《公民权利和政治权利国际公约》或《基本法》，可以提出诉讼，而某些诉讼已被判得直。

　　这些诉讼和裁决又证明，临时立法会是依法成立的，而它所通过的入境条例，除其中一项条文外，都是合法的。

未来的挑战

　　将来的情况又怎样？未来充满重要的挑战。

　　相信在座很多人都知道，《基本法》第二十三条规定，香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱或颠覆中央人民政府的行为。这项规定说明香港拥有高度自治权，因为尽管上述提及的罪行是针对中央人民政府的罪行，特区都获授权就这些罪行自行立法。

　　特区政府在草拟上述法例时，会充分考虑《公民权利和政治权利国际公约》及《基本法》内有关言论和集会自由的规定，并顾及公众舆论。立法建议会由立法会深入讨论，并且必须获得议员接纳。

　　另一项未来的挑战是在香港建立双语法律制度。有关的基石已经奠下：香港所有法例均兼备中英文本，而所有法院也获准以英文或中文进行聆讯。目前，大部分裁判法院的案件已经用粤语进行聆讯。我们决意在推行双语化的同时，要维持司法工作的素质。

　　我们会继续发展有关《基本法》的案例。随有关《基本法》的案件相继裁定，终审法院作出最终判决，不明确的地方将会消除，而释义原则也会逐步确立。这样将进一步巩固《基本法》的功能和效力，并有助确定《基本法》在厘定香港市民享有的权利和承的责任，以至权力和特权方面的有效性。

　　在律政司内，我会致力加强训练司内的律师，精简程序，并尽量善用新科技。律政司对香港的法制和施政工作举足轻重，我们必须确保律政司的服务达至最高水平。

　　律政司将在另类解决纠纷方法的讨论中作出贡献。当局现正考虑在若干范畴，引进法院居间协助的调停方案，而我们也必须留意各类较温和的解决纠纷方法。

　　各位可以见到，未来的挑战委实不少。不过，我深信特区能应付裕如，而我们的法律制度也会越臻完善。

完

一九九八年六月十三日（星期六）