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以下为署理法律政策专员区义国今日(四月二十九日)在律政司及香港大学法律学院联合举办的宪法研讨会就《基本法》第一百五十八条的应用致辞全文:
不论在哪一个国家，只要国家机关和地区机关都可以行使宪法权力，就不免会出现权力划分的问题。举例来说，诉讼人可能质疑某立法机关无权制定若干法定条文。各位来自的国家，如果历来都有划分中央和地区权力的长远历史，那么，各位必定不会对这些权力划分的问题和解决这些问题的机制感到陌生。我很高兴可以借这次研讨会的机会汲取各位的经验。
与此同时，我们必须注意到香港与其他司法管辖区宪制安排的不同之处。让我先简述一下香港宪制安排的若干特点。
特点
第一，中华人民共和国(中国)实行单一制，而单一制国家是统一的主权国家，地方政府的权力是由国家赋予的。全国人民代表大会(全国人大)根据《中国宪法》第三十一条成立香港特别行政区，并制定《基本法》，把行政、立法和司法权力赋予香港特区。
实行联邦制的司法管辖区便有所不同。联邦国家由多个州组成。在部分联邦国家，例如澳洲和美国，个别的州会把特定权力赋予中央政府，情况与单一制国家完全相反。
第二，虽然《基本法》是关乎香港特区的法律，但它是全国性，而不是地区性法律。这种说法有两种含意：首先，《基本法》是由全国人大所制定，其次是中国其他地区都必须遵守《基本法》。
第三，香港实行"一国两制"。在其他国家，所属地区通常都采用相同或类似的经济和法律制度。香港的经济和法律制度，却与内地的制度截然不同。《基本法》保留了香港这些不同的制度，并赋予香港特区非常高度的自治权。《基本法》也明文规定，中央人民政府负责管理香港特区的外交事务和防务，并负责任命香港特区政府行政长官和主要官员等其他事宜。除此以外，大部分其他事宜都属于香港的自治范围。香港仍然奉行普通法，而适用于香港的全国性法律，必须关乎国防、外交和不属于香港自治范围的事务。目前，只有11条全国性法律适用于香港特区。
要探讨权力划分的问题，就必须紧记上述三项香港宪制的特点。让我现在谈一谈解决这些问题的机制。《基本法》第一百五十八条是关键条文之一，就解释《基本法》作出了若干规定。
第一百五十八条
首先，梅师贤爵士在去年终审法院刘港榕[1999]3 HKLRD 778一案中作出判决时指出(见第820页)-
"一如其他涉及宪法权力划分的例子，香港特区法院必须与中国有关机关连系。在实行普通法制度的国家，地方法院通常会与国家宪法法庭或国家最高法院连系。不过，内地和香港不仅是两个不同制度，更是两个不同的法律制度。基于"一国两制"的原则，《基本法》第一百五十八条所规定的连系也有所不同，因为这条条例遵照《中国宪法》第六十七条第(四)项的规定，把解释《基本法》的普遍权力赋予全国人大常务委员会，而不是最高人民法院或国家的法院。"
我要补充一点：这项解释权称为立法解释权，与诉讼程序中的司法解释权不同。
《基本法》第一百五十八条也提及人大常委会的立法解释权。该条第一款规定，《基本法》的解释权属于人大常委会。第二和三款关乎香港特区法院的权力，主要规定香港特区法院可以在审理案件时解释《基本法》条文。不过，如果案件符合三项准则，法院就必须按照第一百五十八条第三款的规定，提请人大常委会解释有关条文，并以该解释为准。有关准则如下 ─
(1) 条文涉及中央人民政府管理的事务或中央与香港特区的关系(下称'范围之外的条款')；
(2) 法院需要解释上述条文，而有关解释会影响到案件的判决；以及
(3) 法院的判决是不可上诉的终局判决。
香港享有高度自治权，所以符合上述第一项准则的《基本法》条文比较少，而大部分条文都可以由香港特区法院自行解释。即使权力划分的问题涉及解释'范围之外的条款'，香港特区法院也可以审理，因为原讼法庭和上诉法庭作出的判决是可以上诉的，可以按第一百五十八条所授权力自行解释条文。不过，由于终审法院的判决不可以上诉，如果案件由终审法院审理，而有关《基本法》条文的解释又会影响到案件判决的话，终审法院就必须提请人大常委会释法。
除应终审法院要求作出解释外，人大常委会也可以根据第一百五十八条第一款解释《基本法》条文，以解决权力划分的问题。终审法院也已确定，人大常委会有权根据这条条文解释《基本法》所有条文。不过，除非情况极为例外，否则人大常委会应该不会行使这项解释权，尤其不会解释'范围之外的条款'以外的条文。
草拟和实施第一百五十八条期间，曾经引起不少辩论，而很多人都批评条文可能会削弱香港特区的自治权。不过，我相信香港特区新宪制架构的某些要点会有助消除这些权力划分问题的疑虑。以下我会集中讨论这些要点。
高度自治
最重要的地方，就是香港享有高度自治。与其他国家大部分的地区权力机关相比，本港的行政、立法和司法机关都享有较大的权力。这表示其他地方所出现的权力划分问题，不大可能在本港出现。从香港特区的立法、行政和司法机关所获授予的权力便可见一斑。
(1) 立法机关
我先从立法机关谈起。佳日思教授曾经指出："香港特区的立法空间非常广"。《基本法》没有列明哪些是香港特区的立法范畴。凡是《基本法》所订属于香港高度自治范围的事项，都属立法范畴。
这种情况与许多联邦制司法管辖区的情况截然不同，后者的中央政府立法权较大，而地区的立法权受到较多限制。例如，澳洲宪法赋权澳洲联邦，就下述多个范畴制定法例：货币、入境、离婚、以及与其他国家贸易和通商的事务等。虽然澳洲各省在上述大部分的范畴都共同享有立法权力，但制定的法例不能与相关的联邦法例相触。联邦制司法管辖区这种立法权，经常引发权力划分的问题。
自回归以来，政府已经就一系列事项制定了180多条条例。至今为止，还没有人以这些条例不属于本港立法自主范围而提出挑战。香港特区的立法权日后也有可能受到挑战。例如，某些制定的法例看来触了在本港实施的全国性法律。如果特区立法机关制定这些法例的权力受到挑战，可以按照我在上文所述的方式，通过解释《基本法》来断定权限。
与此相关的是《基本法》第十七条。该条文订明，所有由香港特区立法机关制定的法律，必须报请人大常委会备案。如果人大常委会认为某项法律不符合《基本法》的‘范围之外的条款’，便有权使该项法律失效。做法是由人大常委会征询基本法委员会后，根据上述原因发回有关法律。但回归差不多三年以来，人大常委会从没有这样做过。
(2) 行政机关
香港特区在行政权方面，也享有高度自主。这表示特区的行政权受到的限制相对地小。特区政府当然无权处理国防或外交事务，但可以在中央人民政府授权下，依照《基本法》规定自行处理指定的"对外事务”。
《基本法》关于对外事务的条文，区分了特区政府可以自行签署的协议和必须获中央人民政府授权才可签署的协议。对于香港特区可否在没有中央授权的情况下行事这问题，理论上可以有不同看法。但是，一如立法权方面，牵涉这类问题的范围较为有限。
这种情况与许多联邦制司法管辖区的情况大不相同，后者可以产生众多行政权划分的问题。例如，澳洲宪法没有提到行政权的划分，据我了解，一般情况是行政权根据立法权行使。关于权力划分的问题，Davis诉联邦政府(1988)166 CLR 79一案可以作为例子，该案涉及联邦政府行使行政权，庆祝澳洲建国200周年的问题。我们很难想像本港或内地会就庆祝中国国庆出现类似问题。
(3) 司法权
现在让我转到司法机关。香港特区的司法权，远比实行权力划分的其他司法区少出问题。在联邦制司法管辖区，涉及省或地区的问题会由地区法院负责裁决，其他则由联邦法院裁决。这样可能会出现权力划分的问题。例如，在Marbury诉Madison, I Cranch 137，2 L.Ed 60(1803)这宗具代表性案件中，美国最高法院确立了本身的对法例的司法覆核权。判决所根据的不是庭上提出的实质性问题而是法院的审判权问题。案件涉及的其中一个论据是法院根据某条成文法规有权审判案中提出的实质性问题。不过，最高法院以该条法规与宪法不相符而宣布其无效，因此，法院不能裁断庭上提出的实质性问题。
对比之下，本港法院除了受到香港原有法律制度和原则对法院审判权作出的限制外，对特区所有案件都有审判权。特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。不过，相比于其他联邦国家的地区法院受到的限制，香港特区法院受到的限制可说是较轻微。
出现的问题
香港回归之后，出现了一些有关《基本法》宪法权力的问题。和大家讨论这些问题之前，我想扼要讲述一下国旗和区旗案。我的同事布思义资深大律师昨天也曾详细分析这宗案件。《中华人民共和国国旗法》是在香港实施的11条全国性法律之一，该法律通过一条特区的法例在香港实施。涉案一方认为这条法例并不符合《公民权利和政治权利国际公约》(《公约》)第十九条关于表达自由的规定，因此抵触了《基本法》第三十九条有关在香港实施《公约》的规定。然而，终审法院裁定法例与《公约》和《基本法》第三十九条并无触，因此没有必要就特区以立法方式在香港实施全国性法律的权限作出裁决。
现在我想和各位谈谈由去年一月终审法院对居留权案的判决所引发的有关权力划分的问题。
(1) 全国人大的立法行为
第一个问题是：香港法院可否审核全国人大及人大常委会涉及香港的立法行为是否符合《基本法》。终审法院去年一月作出裁决时指出，特区法院可审核有关行为，如发现它们触《基本法》，可宣布为无效。终审法院其后又澄清其裁决，说明法院并非质疑全国人大依据《基本法》的条文和它规定的程序所作的行为。
(2) 终审法院的解释权
第二个问题是：终审法院可否自行解释《基本法》其中两项条文，抑或必须寻求人大常委会的解释。这个问题关乎《基本法》第一百五十八条第三款是否被恰当地引用。我于上文已经解释，如果符合三项准则的话，终审法院就必须提请人大常委会解释。两项有关的条文是第二十四条第二款第(三)项和第二十二条第四款。
第二十四条第二款第(三)项列明其中一类享有香港居留权的人士。终审法院裁定第二十四条第二款第(三)项并不是'范围之外的条 款'，因此法院可自行解释。
第二十二条第四款订明中国其他地区的人士进入香港特区须办理批准手续。终审法院假设该条文关乎中央与特区的关系(即是一项'范围之外的条款')。然而，法院拒绝提请人大常委会解释该条文，原因是该条文并不属于有必要在案中解释的'主要条文'。
人大常委会其后根据《基本法》第一百五十八条第一款的规定，决定上述两项条文都须提请人大常委会解释。首席法官后来(在刘港榕一案)提到，法院在另一宗合适的案件中，可能需要再次研究以主要条文为提请标准的做法是否恰当。
(3) 要求解释
第三个问题是：行政长官在终审法院解释上述两项条文后，提请人大常委会作出解释的做法是否合法合宪。行政长官要求释法的理据是 －
(1) 终审法院的解释会为香港特区带来不能承受的压力；
(2) 有关问题是一个原则性问题，涉及应如何解释《基本法》；
(3) 控制内地居民进入香港，是关乎中央与香港特区关系的事宜；以及
(4) 香港特区不能自行解决有关问题。
要求释法是极其例外的做法，我们都希望日后不再需要这样做。特区政府坚信寻求释法是合法合宪的做法。政府认为行政长官有宪法上的责任去执行《基本法》(第四十八条第二款)和对中央人民政府负责(第四十三条第二款)。
(4) 人大常委会的解释权
第四个问题是：除了经终审法院根据第一百五十八条第三款提请人大常委会解释外，人大常委会可否解释《基本法》的条文。对于这一点，有下列三种不同的见解 －
(1) 终审法院不提请释法，人大常委会不可解释任何条文；
(2) 终审法院不提请释法，人大常委会只可以解释'范围之外的条款'；以及
(3) 终审法院不提请释法，人大常委会也可以解释任何条文。
正如我较早前提到，人大常委会在解释《基本法》的两项条文时指出，终审法院应该提请他们解释该两项条文。换言之，该两项条文同属'范围之外的条款'。人大常委会的解释没有涉及在终审法院没有提请的情况下解释'非范围之外的条款'的权力。
然而，终审法院在刘港榕一案中裁定人大常委会有自主权解释任何《基本法》条文，如果人大常委会作出解释，将对香港法院具约束力。
结论
上述各项都是在香港回归后出现的权力划分问题，这些问题一直引起社会人士激烈辩论，至今仍未停止。然而，这是一个健康的现象。宪法问题向来都富争议性，香港不能期求避免争议，特别是在这建立新宪制架构的初期。
今天我想向大家说明一点，就是香港享有高度的行政、立法和司法权，因此我们要面对许多存在于联邦制司法管辖区的权力划分问题的可能性不大。再者，即使这些问题出现，也可以透过《基本法》已设定的机制来解决。
《基本法》体现了一个独特的理想，就是容许两个截然不同的制度在一个国家并存。至今的经验正好表明这个理想可以实现，并正切实地实现。
完
二○○○年四月二十九日(星期六)