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以下是法律政策专员区义国今日(十二月二十三日)出席在香港城市大学举行的《基本法》第二十三条研讨会发表题为「普通法架构下的国家安全法」的致辞全文：
各位讲者、各位来宾：
普通法的背景
普通法司法管辖区的国家安全法，在很多方面都大致相若，因为以前在英格兰及威尔斯产生的有关的普通法以及法例条文，已传遍整个前英帝国。一经外传，大部份普通法司法管辖区在独立后，仍保留关于叛逆罪、煽动叛乱罪及官方机密的英国法律。
有些普通法司法管辖区除保留这三项核心的国家安全法外，还引入其他法例，以处理当地的特有问题。在这些法例中，有部分是在殖民地时代引入但在独立后仍保留下来的，《马来西亚内部安全法令》便是一个例子。
透过上述方式外传或产生的国家安全法，可能并非全部仍被视为恰当或与基本人权相符。其实，有一些司法管辖区的当地增订条文，被视为侵犯人权的根源。在其他司法管辖区中，例如美国及加拿大，宪法对人权的保障凌驾不相符的国家安全法。较少普通法司法管辖区就有关法律作彻底修订。英格兰及加拿大曾经制定法律改革报告，但却从未予以实施。
回归前香港的情况
回归前香港的情况总括如下－
1. 香港订有关于叛逆、煽动和官方机密的三项主要罪行，以及隐匿叛国和有代价地就叛逆罪不予检控等普通法罪行；
2. 此外，另有本地法例，即《紧急情况规例条例》（第２４１章），可处理潜在的问题，但是根据该条例制定的所有规例都已废除；
3. 所有相关法例和规例，必须符合《香港人权法案条例》及根据《英皇制诰》确立的《公民权利和政治权利国际公约》才可执行。
回归后香港的情况
自回归以来，情况大致相同。法定的罪行仍然有效，但是必须理解为已根据《香港回归条例》作适应化修改。因此，有关法例现在保护中国而非英国的国家安全。
该些法例必须受到《基本法》（特别是第二十七条和第三十九条）对于人权的宪法保障所规限。
但是，有一项宪法责任特区政府尚未履行，那就是实施《基本法》第二十三条的责任。有关外国和本地政治性组织政治联系的法例已于１９９７年制定。然而，第二十三条其他部分尚未实施，因此，特区政府发表实施第二十三条的建议。
政府在制定这些建议时，决意维护我们的普通法制度。一如谘询文件第5段所述：「《基本法》订明香港特区沿用普通法制度，因此第二十三条的实施，应尽量建基于现行的法例。」
政府无意引入内地法律或内地有关国家安全的概念，政府所依据的是世界各地普通法律师热悉的法律和概念。政府同时亦会在适当的情况下更新法例，确保不会抵触基本人权。
让我逐一讲述有关建议，并证明这些基本要点。
判国罪
我们现行法例中的叛逆罪，与英国和其他多个普通法司法管辖区的法例相若。撇开回归后须作出的法律适应化修改，叛逆罪主要包括下列分项－
（ａ） 杀死女皇陛下或导致女皇陛下身体受伤害；
（ｂ） 意图作出上述行为；
（ｃ） 向女皇陛下发动战争－
１． 意图废除女皇陛下作为联合王国或女皇陛下其他领土的君主；或
２． 旨在以武力或强制手段强迫女皇陛下改变其措施或意见，或旨在向国会或任何英国属土的立法机关施加武力或强制力，或向其作出恐吓或威吓；
（ｄ） 鼓动外国人以武力入侵联合王国或任何英国属土；或
（ｅ） 以任何方式协助与女皇陛下交战的公敌；
单是形成作出上述其中某些行为的意图，以及以公开作为表明上述意图亦属犯法。
内地与叛逆罪对等的罪行，可见于《刑法》第一百零二条。构成该罪行的行为包括勾结外国「危害中华人民共和国主权、领土完整和安全」。
政府就叛国罪提出的建议，并没有引用上述的概念，而是列述普通法熟悉的具体行为。建议以现行法例的叛逆罪为基础，然后将它局限于来自中华人民共和国境外的威胁。建议的叛国罪将包括－
（ａ） 与外国人联手发动战争，旨在－
１． 推翻中华人民共和国政府；或
２． 以武力或强制手段强迫中华人民共和国政府改变其政策或措施；或
３． 向中华人民共和国政府施加武力或强制力；或
４． 向中华人民共和国政府作出恐吓或威吓；或
（ｂ） 鼓动外国人入侵中华人民共和国；或
（ｃ） 以任何方式协助与中华人民共和国交战的公敌。
建议条文所提到的概念，例如「发动战争」、「以武力或强制手段强迫改变其政策或措施」、「施加武力或强制力」，「作出恐吓或威吓」以及「交战公敌」等，全部都可在普通法国家现行有关叛国罪的法例中找到。
我当然知道，在谘询期间，上述概念有部分被批评为含糊或过时。对于这些意见，我们会仔细研究。我们正陷于进退两难之境，究竟我们要保留普通法国家惯用的词句，因这些词句可能在其他地方的案例法有所发展，还是要切断与那些司法管辖区的联系，采用新词句而另辟蹊径呢？
上述进退两难的困境并不局限于术语，也涉及政策的选择。举例说，律师会提议，「发动战争」的概念应该由一般含意的「战争」取代。如果是这样，与并非跟中国交战的境外部队联手，策划旨在推翻政府的暴动，便不再属于叛国罪。但为什么该等活动不应构成叛国？律师会没有解释，只表示「发动战争」一词「过于宽松」。美国、澳洲、加拿大、新西兰及英国仍然采用这个概念，以保障国家安全，但为何当这个概念用于保障中国国家安全时则被视为过于宽松呢？
隐匿叛国
如果某人知道另一人犯了叛国罪，却没有于合理时间内把这事向适当当局举报，即触犯普通法的隐匿叛国罪。以英国、美国、新加坡为例的国家均有制定类似的罪行，而在加拿大及新西兰，凡知有人将会触犯叛国罪行而不举报者，即属犯法。
有论者认为这项罪行过时，并提述英国及加拿大两地的改革建议。但只要对上述两地的改革建议详加研究，就会发现该两个司法管辖区都建议凡知有人叛国而不举报者，在某些情况下亦应列为罪行。
英国法律委员会(English Law Commission)作出以下声明－
「普通法的隐匿叛国罪应予废除。不过，我们最低限度应为在战争时发生的叛国行为再次订立这罪。现就意图以武力推翻宪制政府的行为订立同等罪行一事，征询各界意见。」
加拿大法律改革委员会建议，凡知道有人将会或曾经触犯参与战争或协助敌人的罪行而没有举报者，应该定为罪行。
香港建议的新叛国罪涵盖范围较现行的罪行窄，只适用于来自国家境外的威胁。从这方面来看，政府建议保留隐匿叛国罪的做法与其他普通法司法管辖区一致。
分裂国家罪
接下来，我要谈到「分裂国家罪」，普通法司法管辖区一般没有称为「分裂国家罪」的单独罪行。不过，这并不表示这些司法管辖区没有禁止某类分裂国家的作为。相反，叛逆罪及叛逆性质的罪行，范围通常广泛，足以涵盖这类作为。
正如我先前所说，在香港及联合王国，叛逆罪及叛逆性质的罪行包括发动战争意图废除女皇陛下作为联合王国或其他领土的君主的作为，以及任何表明有意图废除她的公开作为。
在内地相关的罪行可见于《刑法》第一百零三条，该条文所指的是「分裂国家或破坏国家统一」的行为。政府无意在香港引入相仿的罪行，而建议只禁止以发动战争、或以武力、威胁使用武力、或以其他「严重非法手段」分裂国家的行为。「严重非法手段」的建议含义，与《联合国（反恐怖主义措施）条例》中「恐怖主义行为」的涵义相若。
这些行为差不多肯定为现行的叛逆罪行或叛逆性质的罪行所涵盖。正如我先前所说，现行的叛逆罪行包含「发动战争」的行为。就分裂国家的内部暴乱而言，我质疑把被禁制的行为局限于「战争」，即一般指两国交战，甚或指内战，这样做是否恰当。肯定还有其他不至属于发动内战的行为，当作出这些行为是分裂国家行为的一部分时，也应该予以禁止。
政府赞同不应禁止任何以鼓吹分裂国家为目的的行为。现行叛逆性质的罪行禁止任何有意图废除国家主权的公开行为，所涵盖的范围实在太广。近日，该罪行在英国引起市民关注，令人忧虑提倡成立共和国的和平行为可能干犯该罪。
对这罪行作出我刚才概述的限制，政府认为既可把这项罪行规限于普通法架构内，亦可避免罪行涵盖范围过于狭窄。
颠覆罪
下一项我要谈的罪行是颠覆罪。人们时常说，在普通法下，「颠覆罪」是一个陌生的概念。但事实并非如此。这个概念先前可见于《澳洲国家安全情报组织法》，现已被另一用词取替。《加拿大公开资料法令》中有一份活动一览表，列明何谓「颠覆或敌对的活动」。英国的《国家安全法令》并没有明确采用「颠覆」一词，却提及「意图透过政治、工业或暴力手段，推翻或削弱国会民主制度的作为」。
普通法司法管辖区普遍禁止暴力推翻政府或宪制，并经常以叛国罪法例达到此目的。在澳洲，以革命或破坏来推翻澳洲的宪法，或以武力或暴力推翻已确立的政府，均属叛逆罪行。在美国，凡两人或多人串谋以武力推翻美国政府、或向其发动战争、或以武力反对政府，即属串谋煽动叛乱罪。
内地《刑法》第一百零五条载列有关罪行，当中提及「颠覆国家政权、推翻社会主义制度」。特区政府不拟订定相若的罪行。
政府建议的颠覆罪，属于普通法传统范围内。被禁止的行为仍限于发动战争、使用武力、威胁使用武力，或其他严重非法手段。意念元素限于下列意图－
（ａ） 胁迫中华人民共和国政府；或
（ｂ） 推翻中华人民共和国政府，或废除宪法所确立的国家根本制度。
煽动叛乱
就煽动叛乱罪而言，大部分普通法司法管辖区都订有这罪行。有报道谓，英国及加拿大的法律改革机关建议废除煽动叛乱罪的现行法例。不过，我想强调以下两点－
１． 有关建议并无实施；
２． 特区政府也建议废除现行的煽动叛乱罪行。
上述三个司法管辖区关于煽动罪行的现行法例，所涵盖的范围都过于广泛。目前，如果有关文字纯引起憎恨或藐视政府，或纯
引起本地居民间的不满，就可以算是煽动文字。根据一宗本地案例的裁决，控方无须证明被告人有制造暴力事件或公众骚乱的意图。
政府建议取代该项十分广泛的罪行，只有以下两种情况才属煽动叛乱罪－
１． 煽动他人干犯叛国、分裂国家或颠覆的罪行；或
２． 煽动他人制造严重危害国家或香港特区稳定的暴力事件或公众骚乱。
这个做法可以把该罪行的范围局限于煽动他人干犯严重罪行、暴力事件或公众骚乱的行为，与英国及加拿大的建议相若。
我们可以把这罪行，跟中国《刑法》第一百零五条，即「以造谣、诽谤或者其他方式」煽动他人颠覆国家政权或推翻社会主义制度的罪行，作一对比。政府无意在香港引入这样的法例。
谘询文件建议就煽动物订立新罪行，而这建议引起公众关注，我想就这方面提出两点意见。第一，在香港法例和其他普通法司法管辖区的法例中，已订有关于管有和处理煽动刊物的罪行。政府的建议将把「煽动刊物」的定义收窄，因而放宽有关的法律。第二，政府已注意到市民的关注，特别是关于管有煽动刊物罪这点。因此，政府会因应市民关注的各点，对谘询文件的建议作出检讨。
窃取国家机密
关于窃取国家机密，大部分的普通法司法管辖区都有关于非法披露若干类官方资料的罪行。在某些国家，例如澳洲和新加坡，这罪行涵盖的范围广泛，其中包括所有类别的机密资料，以及禁止所有未经授权的披露，即使作出披露不具损害性。
香港现行法例的限制较少，并且是根据英国的《１９８９年官方机密法令》而制定。结果，只有一些特定类别的资料受到保护，不得披露，一般来说，只有具损害性的披露，才会受到禁止。
政府现建议保留现行的《官方机密条例》，这表示有关的官方资料是否受保护，不得非法披露，由香港法律和香港法院决定。内地的文件分类方式和内地法例，对我们实施的一套模式全无影响。
现建议对我们的现行法例作以下的修订－
１． 禁止对未经授权而取得的受保护资料，作出未经授权而具损害性的披露（相对经授权的披露）；以及
２． 对「国际关系」一词的现行定义作出法律适应化修改，以反映该词现时适用于香港与中央政府之间的关系，以及在一个全新的分目下保护涉及两地之间关系的资料。
上述的修订不会把现行法例所保护的资料类别增加，而且也不会订立一些在其他普通法司法管辖区内没有的罪行。
禁制组织
普通法国家在处理威胁国家安全的组织方面，做法各有不同。
澳洲和新加坡引用非法组织的相关法例，处理威胁国家安全的组织。根据《澳洲刑事罪行法》，非法组织是指由任何鼓吹或鼓励下列行为的人所组成的组织－
１． 以革命或破坏来推翻联邦的宪法；
２． 以武力或暴力推翻已确立的联邦政府或某州政府或任何其他文明国家或有组织的政府；
３． 毁坏或损坏联邦的财产或与其他国家或州之间商贸往来所动用的财产：或
４． 怀带出煽动意图的目的而作出的任何作为。
在新加坡，若某社团的注册与国家利益有所冲突，该社团必被拒绝注册。任何人若管理未经注册的社团或成为该社团的成员，即属违法。
在美国，若某组织的目的或宗旨包括以武力、暴力、军事措施或威胁来成立、控制、运作、劫持或推翻某个政府或其分部，则该组织须向司法部长注册。没有注册即属违法。
在这方面，特区政府提出的建议与新加坡的做法大致相似，但有两个重要的分别。第一，我们基于国家安全、公共安全或公共秩序理由而行使禁制某个组织的权力时，必须符合对人权的保障，特别是要符合相称的要求，确保不会出现保安局局长「杀鸡用牛刀」的情形。同时，我们还有司法覆核和上诉机制等司法保障。
第二，香港只是整个国家的一个小部分，因此必须考虑的一点是，我们有独特的责任在本身的制度下，为国家提供保障。这正是我们为何建议以某些组织在内地因国家安全理由而被取缔的事实作为先决条件，来考虑是否可能把在香港的从属组织取缔。不过，御用大律师彭力克先生指出－
「保安局局长若纯粹基于某组织在内地已被取缔而禁制该组织，或未有确定这项行动是否必需而行事，则其行动显然违法。」
结论
我希望这次概述有关建议，能够显示这些建议完全与其他开明的普通法司法管辖区一致。有些论者已确认这点，但表示尚未足够。他们希望香港能够做到完全符合《约翰内斯堡原则》，即使没有其他普通法司法管辖区做到这点。他们希望公众利益及先前已作出披露，能够作为未经授权披露受保护资料的免责辩护，即使很少普通法司法管辖区有这样的免责辩护。
政府认为，我们应该在保护国家安全与保障个人权利及自由之间，求取恰当的平衡。政府提出的建议，真正有诚意达到这个目的。建议依据的是普通法先例及原则而非内地的一套，我相信这是「一国两制」，在国家安全的范畴内，亦能成功实践的最佳例子。
随谘询期的完结，政府有需要根据所接获的意见检讨有关建议。不过，对于我们建议采用的普通法方针，我没有听闻任何促请政府舍弃这个方针的呼吁。
完
二○○二年十二月二十三日（星期一）
